[摘要]职业教育制度是职业教育公平发展过程中一个重要的规范机制,也是实现职业教育公平的重要途径,而平等、公平则是职业教育制度的最高价值标准和价值追求。然而,如何创新职业教育制度,以实现公平的价值追求并不是一件容易的事情。在有利于平等的职业教育制度创新方面,职业教育财政制度创新和职业教育发展取向创新是重点,社会就业制度创新及职业教育体系本身创新是难点。只有正确梳理了上述重点和难点问题,才能为制度的创新奠定基础。
[关键词]职业教育 教育平等 制度创新
[作者简介]李晓(1982- ),女,河南灵宝人,河南科技学院教科所,研究实习员,硕士,研究方向为职业教育、教育经济与管理。(河南 新乡 453003)
[中图分类号]G71[文献标识码]A[文章编号]1004-3985(2010)14-0010-03
随着时代的发展,人的自我价值的实现和自我完善越来越成为人的最高准则,而合理有效的制度则使得人的这一准则成为现实。职业教育制度是职业教育公平发展过程中一个重要的规范机制,也是实现职业教育公平的重要途径,而平等、公平则是职业教育制度的最高价值标准和价值追求。然而,如何创新职业教育制度,以实现公平的价值追求并不是一件容易的事情。我们首先需要了解的是,在现有的职业教育内、外部制度以及社会制度中存在哪些阻碍制度创新的重点和难点,从而为打破现有制度的限制,为制度的创新奠定基础。
一、职业教育财政制度
现代社会教育事业的发展,各种教育活动的进行,都需要投入一定的人力与物力。在商品货币关系存在的条件下,这种投入一般以货币支出为表现形式。对于职业教育来说,充足的财政支持、合理的财政制度是职业教育发展的基本保障。自新中国成立以来,我国逐渐建立起了有中国特色的职业教育财政责任制度、收费制度以及贫困生资助制度等。然而,这些制度在保驾护航的同时,并没有改变我国职业教育长期所处的边缘化地位,职业教育财政制度的改革与创新势在必行。
(一)职业教育财政责任的划分问题
职业教育是我国教育系统中比较薄弱的环节,其财政投入主要依靠政府。因此,国家和地方各级政府的财政责任对于职业教育的发展极其重要,这中间就存在着一个如何明确各级政府的财政责任问题。我国现行的教育财政责任分担体制,多存在财权和事权不统一的问题,把职业教育经费的责任层层下放。但由于我国存在着区域经济发展水平的差异,因此,国家和地方各级政府的财政责任又应该有所不同。如何通过研究职业教育生均经费与事业性经费占教育类经费的比重,分析我国职业教育成本支付力度;通过有针对性地研究国外职业教育较为发达国家的政府财政投入情况,寻求我国政府在职业教育财政责任上的应然状态;通过测算职业教育增长的规模与速度,窥探职业教育的预增成本,从而为国家建立相应的经济保障机制提供依据;通过深入研究各级政府的财政责任,分析其努力程度,从而更好地建立职业教育财政分担制度,确保职业教育有较为充足的财政投入,就成为职业教育财政制度创新的重点。
(二)职业教育多渠道财政筹资体制的形成问题
教育经费按来源可分为五个部分,即国家财政性教育经费、社会团体和公民个人办学经费、社会捐资和集资办学经费、学费、杂费和其他教育经费。国家财政性教育经费由四部分构成:预算内教育经费,各级政府征收的用于教育的税费,企业办学经费拨款,校办产业、勤工俭学和社会服务收入中用于教育的经费。一般将财政性教育经费视为政府投入,而政府投入比例是指财政性教育经费占教育经费总收入的比例。我国职业教育来源途径较为单一,多渠道筹资尚未形成。教育经费的来源主要依靠政府投入和学杂费收入,这两项投入占职业教育总经费的70%以上,甚至达到80%。因此,如何增强职业教育内部吸引力拓展职业教育的筹资渠道,通过职业教育与市场的接轨吸引企业、行业的投资,通过多种多样的人才培养模式的创新减轻职业教育的财政压力,是职业教育财政制度创新的重点。
(三)职业教育拨款模式问题
我国职业教育经费的拨款模式主要为:一是综合定额标准。确定额度的标准是将包括职工工资、补助工资、学生奖学金、公务费、修缮费、其他费用等加总再分摊在每一个学生头上,形成的综合生均经费。二是专项补助,对符合条件的各级各类职业院校实训基地进行扶持,对技能型紧缺人才专业的建设,对农业和地矿等艰苦行业、中西部农村地区和少数民族地区的职业教育发展的推动等。三是国家根据每年的财力安排一定数量的一次性补助。我国职业教育现行教育经费拨款制度是一种高度集权的管理体制。显而易见,这种高度集中的财政拨款制度容易造成财权和事权的分离,以及经费供给的不足。因此,要克服集权管理的弊端,在避免有限资金的分散和浪费的前提下,应寻求均等的、有效的、弹性的财政拨款制度。
(四)职业教育经费保障机制
在发展职业教育的过程中,我国提出要建立职业教育经费保障机制。国家在相关的法律法规中规定了职业教育的办学主体、经费来源,但由于教育法律的约束力不强,无法对不履行财政责任的政府、企业等办学主体实施相应的惩罚措施。致使法律法规效果不佳,实施困难。因此,如何加强职业教育相关法律法规的刚性,切实保障经费投入与使用的效能,是职业教育制度创新的重点。
(五)职业学校学生资助体系
随着农村生源接受职业教育数量的增加和免费中等职业教育政策的提出,在国家财政内必须建立职业学校学生资助体系。目前,职业学校学生资助体系的资助范围较为狭小,学生受益面仅限于农村生源和涉农专业,资助程度和覆盖面有限。因此,如何建立完善的职业学校学生资助体系和监督机制,增强职业教育的吸引力,保障我国愿意接受职业教育的弱势群体的基本权利也成为制度创新的重点。
二、职业教育发展取向
职业教育的发展取向包括两方面的内涵:一是理念上的职业教育发展取向问题;二是实践上的职业教育发展取向问题。理念上的问题涉及国家在发展职业教育上的价值选择,实践上的问题体现了国家在发展职业教育上的路径依赖。
(一)价值性职业教育问题
价值性职业教育问题属于理念上的职业教育发展取向问题。这一问题,主要体现为国家发展职业教育的价值选择为促进职业教育社会价值的实现,即对经济发展、社会稳定、合理就业的作用,忽视了教育作为社会的重要资源和个人的最重要资本而衍生的社会各团体及其成员提出的通过教育促进个人价值实现的要求和呼声。要促进职业教育平等的实现,国家在发展职业教育时就必须基于合理的价值选择。
(二)职业学校的区域布局
这一问题属于实践中的职业教育发展取向问题。职业学校的布局应有利于资源的合理整合与充分利用。根据已有的调查研究,我国农村职业教育存在着发展的困境,那么,职业学校还有没有必要在农村进行布点,现有的城乡联盟政策对农村职业学校的带动力有多大,都需要进行审慎的实证研究。另外,如何结合经济发展因素在城市进行职业学校布点,如何合理地分配资源,对于创新职业教育制度具有十分重大的意义。
(三)职业学校的密度问题
此一问题也属于实践中的职业教育发展取向问题。20世纪80～90年代,我国需要各类技能型人才,由此出现了“遍地开花办职业教育”的现象。但时至今日,这种格局并没有被延续下来,职业学校数量大大减少,而学校规模反而不断扩大,这是市场经济规律影响的直接结果,还是政策、制度的作用所致?另外,一所职业学校的覆盖半径(或覆盖人口数量)多大合适?覆盖半径多大更能促进办学效益?职业学校的规模多大,才能保证职业教育的规模经济效益并有效促进就业?在对上述问题进行充分研究的基础上,必然离不开制度上的创新。
三、就业制度
1980年,我国开始进行劳动就业制度改革,实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业“三结合”的方针,突破了过去统包统配的就业制度。1984年,国家开始试行劳动合同工,从此打破了用工制度的终身制和“铁饭碗”。至此,我国建立起了与市场经济相适应的劳动就业制度,劳动要素由行政配置转变为市场配置,市场在劳动力资源配置中起基础性作用,劳动力直接进入劳动力市场竞争就业。目前,我国已经形成了一定的就业市场,职校生在就业市场上需要和企业签订劳动合同,成为劳动合同工。同时,为更好地完善职校生的就业制度,我国一直在努力建立与之适应的配套制度,包括劳动准入制度(主要是职业资格证书制度)、劳动保险制度以及劳动法制建设。时至今日,我们看到了这些配套制度在起作用的同时,或留下了难以解决的弊病,或存在着难以实施的基础。
(一)职业资格证书制度是一把“双刃剑”
在目前职业教育不景气的状况下,加大劳动准入制度的实施力度的呼声日益高涨。在劳动准入制度中,最主要的是实施职业资格证书制度。我国职业教育学者申家龙教授认为,就职业资格证书的作用来讲,不外乎有以下三种功能:第一,它是行政准入或行政许可的技术手段。实施行政许可是职业资格证书最基础、最基本的功能,也是其重要的功能。第二,它是个人技术、技能水平的标识。第三,它是劳动就业成本分摊的制度安排。从第一种功能来看,作为行政许可的职业资格证书制度,主要是为涉及人身安全和公共安全的行业招聘人才提供依据。我国第一批职业资格证书制度的发放范围主要是加工运输设备操作岗位,因为这些岗位存在着设备安全和人身安全以及小范围的公共安全问题。其后,随着社会的发展,这一制度增加了促进社会公平、确保就业质量等方面的职能。从第二种功能来看,由于职业教育的培养目标中,很多岗位并不在行政许可的范畴,因此,只有通过职业资格证书来标识自己的水平。从第三种功能来看,无疑就是减少企业岗前培训的成本,为企业在员工上岗前不进行岗前培训提供借口。
目前的趋势认为职业资格证书制度的实施无疑会促进中等职业教育的发展,因为在人们的心中,证书体现了学生掌握技能的水平,一证在手往往能够增加学生就业的砝码。但是,我国职业资格证书制度的实施有一个特点,就是中等职业学校无权颁发资格证书。而目前社会上也存在着诸多的职业培训机构,这些培训机构以学制短、收费低、见效快而享有优势。如果要实施劳动准入制度,三年一贯制的职业学校不一定具有竞争优势。另外,劳动准入制度不是简单地等同于职业资格证书制度,用一纸证书来决定劳动就业是有缺陷性的,对于能否有效促进学生职业技能的提高也是未知数。
(二)劳动保险制度与劳动力市场流动性的博弈
劳动力市场对职校毕业生的影响,主要表现为劳动力市场对职业教育人才配置过程、劳动力市场对劳动者流动性的影响等。前者主要是指劳动力市场人为地分割为人才市场和劳务市场,职校生多数只能进入劳务市场。同时,劳动力市场也可以划分为内部劳动力市场和外部劳动力市场。由此,内部劳动力市场结合劳动力市场分化理论又可分为内部人才市场和内部劳务市场。在内部人才市场,人力资源能力素质较高,企业往往通过内部培训或进修的方式强化人才优势,这就使外部人才市场上的高层次职业技能型人才向内部人才市场流动存在着极大的障碍,造成人力资源的流动性较小。在内部劳务市场,劳动力能力素质较低,企业也很少给予他们培训或进修的机会,造成内部向上流动困难,从而加大了他们与外部劳务市场的交换与流动,造成职校生流动性的增加。
目前,劳动保险制度在人才市场上比较完备。原因有以下两点:一是在人才市场上,劳动保险制度是吸引人才的条件之一;二是劳动保险制度确保了人才较大程度上的稳定性,二者是相辅相成的。但是在劳务市场上,尽管国家提出了完善劳动保险制度的要求,但是如何完善却是一个很大的难题。首先,从劳动保险制度的供给方来看,职校生在就业时面临的是“卖方市场”,在就业压力严峻的形势下,企业可能会缩减招聘条件,其中就包括劳动保险制度;其次,如果把工作的稳定性作为劳动保险制度实施的前提,在劳务市场上,劳动力流动性的增加无疑也造成了劳动保险制度实施环境的缺乏。因此,要在劳务市场上实施劳动保险制度,为职校生的就业创造良好的条件,前提就是鼓励劳动力的合理流动,完善劳动力市场对人力资源的合理配置功能。但这个过程不是一朝一夕就能够完成的,需要社会、企业和个人都必须做出定的妥协和让步。
(三)如何发挥劳动法制的作用
1994年《劳动法》的颁布,使劳动法制建设进入了一个新阶段,为进一步深化劳动制度改革,保护广大劳动者的合法权益提供了法律依据。自此,劳动监察工作快速发展,全国各省级劳动部门和市县劳动部门相继建立了劳动监察机构。通过开展用工大检查,查处了违反劳动法律法规的行为,为劳动力市场的规范化和法制化提供了依据,也为劳动力切身利益的维护提供了保障。从根本上来看,劳动法制是确保职校生公正、有序、合法就业的前提。
劳动合同制推行后,职校生在就业时能不能用劳动法制来维护自己的各项权益,在遇到不公正的待遇时能不能诉诸法律,这也是在职业教育制度创新中必须关注的一个问题。职业教育制度的创新不仅是基本制度和配套制度的创新,同时也包含了机构的创新,这个机构就是在劳动法制的规定下建立起来的关于职校生就业的维权机构。维权机构能不能建立、如何建立、主管部门是谁等都成为职业教育制度创新的难点。
四、职业教育体系
在我国职业教育的发展定位中,职业教育“以服务为宗旨,以就业为目的”,在这种发展方向中,职业教育一直都是把技能培养与就业准备作为目标,大力发展中等职业教育;至于高等职业教育,国家规定类属于高等教育的部分,并且规定其发展层次多为专科层次,没有本科和研究生层次。中等职业学校的学生可以通过对口升学提升学历水平,但在教学中又往往缺失职业教育教学的内涵,成为异化的高等教育,致使职业教育在层次上成为终结性教育。在职业教育与普通教育的关系上,二者互相独立,各自发展。如何完善职业教育的层次体系,打通职业教育、成人教育与普通教育互联互通的“立交桥”,成为职业教育制度创新的又一难点。
(一)职业教育政府主导性的缺陷
从我国职业教育的发展历程来看,每一次职业教育的大决策和大发展都离不开政府的宏观调控和管理。只有当政府真正介入职业教育,真正把职业教育纳入正规的学制系统之后,职业教育才能在整个国家遍地开花。所以说,在任何时候,职业教育的改革和制度化都离不开政府的引导。
政府引导作用的最初表现即为根据整个国家经济发展形势,规定职业教育的学制体系。如新中国成立初期工业化刚刚起步,大多数工业企业技术装备落后,大多采用初级技术,在这种情况下,国家规定职业学校设置年限为小学毕业学习3年左右的技术学校;随着工业建设的发展,国家又开始大力发展初中毕业生学习3～4年的中等专业学校;在60年代中期随着技术的进步和教育程度的提高,又有一批中专学校招收高中毕业生学习2年。其后在不同的时期,又通过制定相应的职业教育法律、法规和相关政策,确立了职业教育的发展要求,规范了职业教育的发展方向。如1978年之后,邓小平等中央领导相继发表讲话,中央政府《关于中等教育结构改革的报告》《关于经济部门和教育部门加强合作,促进就业前职业技术教育发展的意见》等文件相继出台,明确规定发展中等职业教育的途径。
政府在职业教育上的主导性当然在一定程度上为促进我国职业教育的恢复与发展提供了可能。但同时,政府主导行为也带有很大的缺陷。更重要的是,国家在政策上规定大力发展中等职业教育,把高等职业教育划归高等教育的范畴,人为地割裂了中职与高职之间的联系,也使职业教育体系的完善更加困难。
(二)就业分流制度成为完善职业教育体系的障碍
一国的教育体系中,两种重要的教育类型就是普通教育和职业教育。我们从国外职业教育比较发达国家的教育体系中可以明显地看到两类教育之间相辅相成、互相促进的关系。普通学校的学生可以进入职业学校,职业学校的学生也可以到普通学校深造,两类教育没有主次关系和优劣关系。
而在我国的就业分流制度中,明显地把职业教育作为普通教育的附庸,普通教育优先发展,职业教育的发展与规模大小要视普通学校学生的就业情况而定,职业教育成为一种调节普通教育生源盈亏以及劳动力就业的供求关系的缓冲系统。这种就业分流制度无视市场的作用,更不会考虑到职业教育体系的完善。
(三)如何兼顾“以就业为导向”与职业教育层次的高移
“以就业为导向”是我国职业教育的发展方向,标志着我国职业教育发展重点是中等职业教育。提升职业教育层次是我国职业教育的发展需求,标志着我国职业教育发展重点的高移。从逻辑关系上看,“以就业为导向”不符合职业教育层次高移的逻辑,而职业教育层次的高移又不能完全体现“以就业为导向”的发展目标。因此,如何兼顾二者之间的关系,是完善职业教育体系的难点。
总之,促进职业教育平等的制度创新对于更好地实现职业教育公平,进而实现教育公平具有巨大的意义和作用。一般而言,在职业教育的问题解决上,可以通过观念的更新、制度的变革、器物的建设等三个方面来实现。但是,在观念、制度、器物三者之中,观念是基础,制度是关键,器物是保障。要适应我国经济建设和社会发展的需要,职业教育的发展不能完全等待观念的转变,我们必须从制度创新入手,通过制度的调节、引导等功能,促进观念的转变,推动器物层的建设和完善。
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