[摘要]我国农村社会保障严重滞后已成为现代化建设和社会主义新农村建设的瓶颈。我国农村迫切需要构建科学、合理、可行的社会保障制度，并且从基本项目、保障基金、管理监督等方面进行合理、有效的制度安排。
[关键词]农村；社会保障；制度安排
[中图分类号]F323.89 [文献标识码]A [文章编号]1002-736X(2007)07-0085-04
一、农村社会保障基本项目的制度安排
按照社会保障理论，完善的农村社会保障项目体系一般应包括社会保险、社会福利、社会救助和社会优抚四部分。从当前我国农村的具体情况和农民的迫切需求来看，我国农村应当建立以保障农民基本生活为目的，以法律制度建设为基础，与农村社会保障服务网络建设相配套，重点突出，形式多样，覆盖面广，标准适当的多层次的农村社会保障体系。在农村社会保障的各项制度建设中，应重点加强最低生活保障制度、医疗保险制度和养老保险制度的构建，使农民在面临年老、疾病、丧失劳动能力以及其他诸多困难时，能够得到最基本的帮助，基本实现老有所养，病有所医，困有所济。有学者认为，这三项制度的重点应当是养老保险。理由主要有两点：一是建立养老保险机制，解决农民的养老之忧，使计划生育政策的实施能得到农民的支持；二是适应农村人口老龄化的趋势，通过养老保险制度，建立解决农村老龄化问题的安全网。笔者认为，养老保险制度必须建立，但它不是农村社会保障首先要解决的问题，因近几年，农村计划生育所导致的家庭保障功能弱化问题和农村人口老龄化问题还不十分突出。在广大农村农民因病致贫、因病返贫的现象非常普遍，因此，农村社会保障的首要项目应当是医疗保险。
农村医疗保险制度是指以农村居民为对象，在农民患病治疗期间，可以获得必要的医疗费资助和疾病津贴的一种社会保险制度。我国农村的医疗保险目前大致有合作医疗、统筹解决住院费、预防保健合同等多种形式，但其中合作医疗是最普遍的形式。合作医疗制度以集体经济为基础，以农民自愿参加为原则，合作医疗资金有集体出资和个人集资或集体出资和个人集资相结合的形式。该制度以量入为出为原则，群众看病只需缴纳少量费用，大部分可以从合作医疗基金中报销。但自家庭联产承包责任制推行以来，农村集体经济保障能力减弱，农村的合作医疗制度几乎名存实亡，虽经恢复和发展，目前的覆盖面仍然非常狭窄，再加上长期以来国家对农村医疗卫生事业投入不足，农村医疗卫生事业十分薄弱。农民因病致贫、返贫的现象非常普遍。传统的农村合作医疗制度已不能适应新的形势。对此，笔者认为，农村应当建立健全以“保大病”为主的农村合作医疗制度体系，调动政府、农民、集体经济和乡村企业集中有限的经济力量，重点解决农民患大病无钱医治和因治疗大病致贫的问题。各地应根据农村的经济发展水平和群众的意愿，逐步形成以村合作医疗组织为基础、乡镇合作医疗组织为重点、一定范围的多级合作医疗组织体系。
农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救济制度。社会救济是社会保障网的漏洞守门人或称作社会保障的最后安全网。最低生活社会保障制度能及时、有效地保障农民的基本生活权益，保障农民生存权利的实现。同时，最低生活社会保障制度体现国家对人权的尊重和保护，体现社会主义社会对农民的责任，也是构建社会主义和谐社会的基本要求。制度的安排过程中应注意，首先，科学地制定最低生活保障线标准。所确定的标准既要实事求是、合情合理，又要有效，能真正解决贫困农民生活中的困难。其主要考虑因素包括维持农民最基本生活的物质需要、农村经济发展水平、地方财政和村集体的承受能力等因素。各地也应在综合考虑以上因素的基础上，确定一个科学、可行的最低生活保障线标准的参照系数。考虑到各地经济发展水平的不同，参照系数亦有差异。为能尽快建立农村最低生活保障制度，保障线标准在起步阶段可以低一点，以后随着农村经济的发展、农民生活水平的提高及物价上涨幅度的变化而逐步调整、提高。农村最低生活保障线标准以县市为单位划线较为合适。其次，准确界定农村最低生活保障对象。农村最低生活保障对象一般包括因缺少劳动力、低收人造成生活困难的家庭；因灾、因病及残疾致贫的家庭；无劳动能力、无生活来源及无法定抚养义务的老年人、未成年人、残疾人等。界定农村最低生活保障对象要以通过最大劳动努力，仍然达不到最低生活保障线为衡量标准。要在全面调查、了解和掌握了贫困家庭的成员结构、收入水平、生活费支出、致贫原因等情况的基础上，结合最低生活保障线标准的确定，严格按审批程序，分类别、分情况制定出属于保障对象的条件与范围。
农村社会养老保险是国家保障全体农民老年基本生活的制度，是政府的一项重要社会政策。农村养老保险制度必须建立的原因在于：农村经济体制的改革打破了计划经济下的生产格局，原来以集体经济为依托的社会保障体系已趋于瓦解；由于计划生育政策的推行，传统的家庭保障功能不断弱化；耕地逐年减少，土地保障功能逐步减弱；农村人口老龄化趋势较为明显。在制度安排方面，首先，坚持“分类指导、地区有别、依次推进”的原则，从经济发达地区做起，逐步推广农村社会养老保险制度建设。其次，妥善处理被征地农民的养老保障。在征地时利用个人养老金账户的功能，合理安排失地农民进城居住、就业和养老，并使其尽快与城镇养老保险制度前后衔接。再次，逐步扩大养老保险覆盖面。应逐步面向所有拥有农村土地承包权的农村居民，无论他们处于怎样的就业和生活状况，包括终止了劳动关系的农民工。最后，农村养老保险制度必须以法律的形式出现，实现农村养老保险制度由政策向法律的转变。
二、农村社会保障基金的制度安排
建立健全农村社会保障制度的关键和难点是农村社会保障基金问题，包括社会保障基金的筹措模式和个人账户制度等。
基金筹措是社会保障制度的核心问题。有的学者提出，鉴于西欧一些“福利”国家由于政府对社会保障投入过大、福利项目过多、保障范围过宽造成严重浪费等一系列不良后果，我国政府在农村社会保障的资金投入中比例不宜过大，政府应采取以政策扶持为主的方针，大规模投资是不符合中国国情的。在目前情况下，宁可社会保障水平滞后一些，也决不能超前，否则就会重蹈“福利国家”的覆辙。也有学者认为，依照国外经验，社会保障制度的一个基本特征就是社会保障资金来源于政府、集体(雇主)和个人，农村社会保障基本上属于国民收入再分配的范畴，财政投入
应当是社会保障资金的主渠道，如果政府在财政投入方面比例过小，国家在农村社会保障制度建设中的主导责任就无从体现。
我国民政部于1992年颁布实施的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》确立的“坚持资金个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”筹资原则，在一定程度上有违于“社会”保障的性质，随后在我国很多地区的试点已被事实证明是不成功的，政策效应与政策目标的偏离是非常明显的。但是，西方国家“从摇篮到坟墓”的“福利国家”模式，即由国家大包大揽承担全部社会保障资金的做法目前在我国是不可行的；而以商业保险方式运作社会保险，也超越了社会经济发展的阶段。笔者认为，根据我国财政状况和农村、农民的实际，在农村社会保障项目中，国家应当继续对社会救助和优抚承担出资义务；而对养老保险、合作医疗保险基金建议采取“两头大、中间小”的出资原则较为可行，即在养老保险、合作医疗保险基金的构成上，国家财政出资、村集体出资、农民个人交纳资金的比例一般情况国家和农民占到80％以上。同时，随着农村的发展，村集体出资比例要逐渐提高并占主导。
政府应该加大对农村社会保障体系建设的财政投入力度。社会保障体系建立的最初阶段离不开财政的投入。我国城镇社会保障体系建立之初，财政也是进行了大量投入。历经十余年的改革才慢慢摆脱了对政府财政投入的过分依赖。当前建立农村社会保障制度，需要加大政府财政投入力度。伴随中央财政收入和GDP的提高，对农村社会保障事业的投入也要按比例增长。我国农村开发式扶贫己经取得了显著的成效。然而，由于目前农村绝对贫困人口的数量与分布已经明显缩小，扶贫工作的组织和投资效率也明显降低。虽然国家每年投放巨额扶贫资金但农村绝对贫困人口的受益都十分微薄。2000年基本解决温饱问题后，对农村扶贫资金使用方向应该进行必要的调整。一方面，国家应加大向农村的转移支付力度。政府应该加大对农村社会保障体系建设的财政投入力度，建立全面覆盖的保障网络，改变财政投入不足的状况。国家安排财政资金对农村特别是落后地区集中投入社会保障建设资金，使之顺利走过起步阶段，形成一定的自身循环的能力。另一方面，广开融资渠道，既可通过开征社会保障税、发行社会保障债券和福利彩票等形式筹措资金，还可考虑将土地补偿费、土地使用费和向农民个人征收的营业税、所得税、屠宰税、牲畜交易税、集市交易税、社会抚养费以及农业产业化经营所得的合理部分纳入法定的农村社会保障基金。
农村集体视经济状况适当补助一部分社会保障基金。农村集体的社会保障基金的来源主要有两个。一是乡镇企业的利润。从过去农村社会保险经验看，乡镇和村办企业的务工农民的养老金主要来自企业利润，或一次性发给退休生活补贴，或企业给在职农民一定比例的养老保险，或有的农村企业把一定比例的企业利润交给村集体，与村民一样享受集体投保的养老保险的一部分。可见，农村集体企业或农民联办企业的利润收入是农村社会保险的经济支柱之～和农村社会保障金的重要来源，因此大力发展农村工业成为当前和今后农村工作的重点，也是从根本上解决农民交保费的有效途径。二是土地利润。土地利润是对土地的占有、开发、使用、经营、出租、赠与、抵押所带来的收益，一般在政府(包括事业单位)、社区(村、组、企业)和个人三者之间进行分配。建议将这部分投入按老、中、青、少由高到低的比例划入集体保障专户。由于目前全国各地区乡镇企业发展还很不平衡、不稳定，因而村集体交纳社会保障基金的比例是有限的，但随着农村现代化、工业化、城镇化的发展，这部分基金将占据主导地位。
农民个人适当负担部分养老保险和合作医疗保险基金。根据权利和义务、公平和效率相统一的原则，个人在参加社会保障中享受的社会保障权利和其承担的义务是相对应的，这里的义务主要是缴费义务，农民参加社会保障需要缴纳一定的保费，这样体现了社会保障的公平性。因此，农民个人应当适当负担部分养老保险和合作医疗保险基金。农民个人负担时，缴费标准应多档次，方法应灵活。由于农民收入的不稳定性，可根据经济状况确定缴费标准，允许农民经济状况好时多交、不好时少交、遇天灾人祸时可停交、恢复生产后可续交。同时要采取多种措施，加速发展农村经济，增加农民收入。
个人账户制度是社会保障基金制度的重要内容，也是涉及农民切身利益的问题，它包括社会保障基金的支取、使用、管理、监督、保值增值等一系列制度。不论政府、集体补助多少或有无补助连同个人缴纳的部分，都归到投保人的个人账户上。其特点主要是各人享受的社会保障基金要靠自己的主动积累，这种方式让农民既有安全感又有自主感，有利于调动广大人民群众参加社会保障的积极性。在设立个人账户的同时，还必须有一部分社会统筹基金，以承担起社会互济的功能。因此，必须做好社会统筹和个人账户的结合工作，不断推进农村社会保障制度向更深层次发展。按照国际惯例，保障基金的节余使用首先必须保证安全原则，其次才是效益原则。从我国农村的实际情况来看，可以委托国家社会保障管理机构集中于财政部门直接办理购买国库券和国家特种公债，以确保基金保值增值和充分利用。
三、农村社会保障运行的制度安排
农村社会保障运行机制包括社会保障的立法、管理和监督等多个方面，其中社会保障的立法工作是基础，社会保障的管理工作是关键，社会保障的监督是保障。
1．通过立法的形式建立健全农村社会保障制度。虽然我国已经颁布了《老年人权益保障法》、《农村五保户供养工程条例》、《劳动保险条例》、《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》等法律和法规，但是，这些法律和法规或由于其规定的原则性，或由于缺乏可操作性，或由于调整对象和调整范围的特定性，并不能够解决农村的社会保障问题。到目前为止，我国还没有一部关于农村社会保障的法律。因此从法律上确认农村社会保障在农村经济和社会发展中的地位和作用，明确社会转型期农村社会保障的性质、对象、内容和标准。规范农村社会保障执行者的职责和参保者的权利和义务，是我国改革农村社会保障制度、建立健全保障体系、维护农村社会稳定的当务之急。国家应尽快形成以全国人大制定的《农村社会保障法》为统领的，以国务院针对农村社会保障问题制定的、专门条例为主体的、并配以各地方人大和地方政府的实施办法为补充的法律体系。
2．健全农村社会保障管理体系。健全农村社会保障管理体系，一要健全组织机构，理顺管理体制。为改变政出多门、效率低下的
状况，建议在中央和省级人民政府建立由财政、劳动、人事、司法、民政、卫生、银行等部门组成的农村社会保障委员会，负责规划、政策、实施办法的制定和对资金征收、管理、经营、使用情况的监督检查以及资金保值增值的策划。明确各级政府及有关职能部门在资金筹措和管理等方面的职责分工，特别是农村社会养老保险工作在政府机构改革之后，主管部门由民政部门移交到了劳动与社会保障部门。由于劳动与社会保障部门过去主要负责城镇职工的社会保障问题，由于农村缺乏相应的管理机构和人员，在农村开展工作比较困难。因此，要坚持人、财、物整体移交的方式。尽快明确有关政策，做好移交工作，确保农村社会保障业务的正常开展，防止这项工作的停顿、滑坡甚至中断。二要健全农村社会保障实务规程、强化管理、严格监督和检查，实行业务公开和信息定期发布制度，增加工作的透明度，实行岗位目标责任制，强化约束和激励机制，提高工作效率。三要加强对农村社会保障干部和一般工作人员的培训，争取在较短的时间内对在岗人员轮训一遍，努力提高干部和一般工作人员的管理水平、业务素质和服务意识。
3．健全农村社会保障监督制度。近几年，社保大案频繁发生。这些案件涉及到地方政府、经办机构、财政部门、劳动保障部门、统计部门、税务征收机构等。事实说明，建立健全农村社会保障的监督制度至关重要。我国农村社会保障监督体系应由四部分组成：一是行政监督。由政府职能部门代表国家对农村社会保障工作进行监督，主要监督资金的收缴、支出、投资等，接受重大违规案件的投诉和处理。二是审计监督。依法由国家审计机关定期对社会保障经办机构的财务收入及管理进行审计，并向社会公布审计结果，以减少和杜绝违纪行为的发生，确保农村社会保障的财务安全。三是社会监督。由农民、农村集体、社会团体、新闻媒体等对农村社会保障工作实行全面监督，充分发挥社会监督的职能。四是法律监督。在尽快制定农村社会保障法律制度的前提下，一方面，由人民检察院依法代表国家对危害农村社会保障利益的犯罪行为提起刑事诉讼：另一方面，农民、农村集体依法对侵害农村社会保障利益的行为提起行政诉讼或民事诉讼。
[责任编辑：陈雪梅]
