[摘 要]国内外学术界对社会福利与社会保障的定义都包括广义与狭义两个方面。一般认为，狭义社会福利与狭义社会保障主要在对象、依据的原则与针对的社会问题方面有区别，广义社会福利与广义社会保障主要在外延上有区别。社会福利是比社会保障范围更广、层次更高的概念，将社会福利概念作为学术研究的重点、政府机构改革与政策制定的依据，对于全面建设小康社会意义重大。
[关键词]社会福利；社会保障；小康社会
中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2011）05-0071-05
国内外学术界对社会福利（Social Welfare）与社会保障（Social Security）都有广义与狭义的定义，对于两者关系的认识也不尽相同。厘清两者关系，一方面能够促进学科规范化和国内外学术交流，另一方面可以为各部门的目标选择、政策制定及其职权划分提供理论依据。本文拟就理论界对社会福利与社会保障的概念、社会福利与社会保障的联系与区别进行概括和总结。
一、 社会福利的概念
国内外学术界对社会福利的定义包括广义和狭义两个方面，一般认为社会福利具有服务、行为、事业、责任、状态与制度等性质。
（一）西方国家的观点
在西方国家，社会福利具有广义与狭义的定义，同时具有服务、制度、责任与状态四种性质。
1.社会福利是一种服务
狭义社会福利往往被具体化为“社会福利服务”或“社会福利事业”，其服务对象是社会成员中的弱者，其标准是保障最低生活。罗曼尼斯克因、费德瑞考等认为，狭义的社会福利是指为帮助特殊的社会群体、疗救社会病态而提供的服务，又称福利服务（Welfare Services），主要提供最基本的生活需要[1]（P4）。在英国，社会福利被定义为“为了保障全体国民的物质的、精神的社会最低生活水准而由政府和民间提供的各项社会服务的总和”[2]（P21）。在美国、日本等国，社会福利通常是指专为弱者所提供的带有福利性的社会服务与保障，如儿童福利、老人福利、残疾人福利等。日本的康子认为，社会福利是对于存在生活问题的社会成员提供个别的或者特殊性措施[3]（P34-35）。
2.社会福利是一种制度
从制度的角度，社会福利具有狭义与广义两种定义。在实行剩余型社会福利的美国，社会福利被视为保证个人以及集团成员拥有平均的生活水准和身体健康而提供的各项社会服务和有关制度的组织体系。美国1999年出版的《社会工作词典》对“社会福利”的第一种定义为：“一种国家的项目、待遇和服务制度，它帮助人们满足社会的、经济的、教育的和医疗的需要，这些需要对维持一个社会来说是最基本的。”[4]（P454）
主张实行发展型社会福利的米基利（J.Midgley）与费德瑞考（Ronald Federico）扩展了社会福利的概念，认为社会福利是一种旨在促进和实现人类共同福利的制度。这一概念多用于社会政策的国际比较研究和对福利国家的研究中。
3.社会福利是一种责任
社会福利可以被理解为一种“制度化的集体责任”，即一个社会为达到一定的社会福利目标所承担的集体责任。在现代国家成为社会福利的责任主体后，社会福利便成为“制度化的政府责任”，即一个政府为达到一定的社会福利目标所承担的责任[5]。
4.社会福利是一种状态
状态意义上的社会福利相当于广义社会福利。从词源上讲，日本的一些辞典常将“福利”解释为“幸福”。《韦伯斯特新世界学院词典》指出：“福利（welfare）是一种健康、幸福和舒适的良好状态。”[6]（P20）米基利将社会福利定义为：“在社会问题得到控制、人类需求得到满足和社会机会最大化时，人类正常存在的一种状态。”[5]美国1999年出版的《社会工作词典》对“社会福利”的第二种定义为：“一个社会共同体的集体的幸福和正常的存在状态。”[4]（P454）社会福利状态不仅要求满足社会基本需要，而且要求实现人类幸福。可见，广义社会福利的层次高于狭义社会福利。
（二）国内学者的观点
1.社会福利的性质
按照国内学者的观点，社会福利经历了慈善事业——社会事业——社会福利的历史发展过程，具有行为（包括服务）、事业、制度、状态等含义。
（1）社会福利作为动态或实施概念，是指包括服务、保护、援助等在内的各种行为。社会福利是对由于社会的、个人的原因而对现实社会生活不适应者给予经济的、教育的、精神的保护、援助，使他们回归到正常的社会人的生活[7]。尚晓援认为，狭义的社会福利指“为帮助特殊的社会群体，疗救社会病态而提供的社会服务”[5]。
（2）社会福利还具有福利事业的含义。按照《中国劳动人事百科全书》的定义，“社会福利是国家、地方或社会团体举办的以社会全体成员为对象的福利事业。如教育、科学、环境保护、文化、体育、卫生设施，为城乡居民支付的救济金和各项补贴，为残疾人和丧失劳动能力的人举办的各项社会福利设施及服务和保险事业。”[8]（P700）
（3）社会福利是一种制度。《中国大百科全书：社会学卷》对社会福利的定义是：国家和社会为增进与完善社会成员尤其是困难者的社会生活的一种社会制度，旨在通过提供资金和服务保证社会成员一定的生活水平并尽可能提高他们的生活质量[9]（P286）。陈银娥认为，社会福利制度包括非正式的、正式的、国家的社会福利制度[10]。
（4）社会福利还是一种状态。社会福利一般指“作为人类社会，包括个人、家庭和社区一种正常和幸福的状态”[5]，贫困、疾病和犯罪等社会病态是其反义词。
还有学者认为，社会福利制度是复合概念。沈洁认为，社会福利不仅是人们追求的福利需求和理想的理念，同时又是社会良性运行的社会政策，还是一门独立的人文科学[7]。尤逸萍认为，社会福利是指从社会总财富中拿出一部分重新分配以弥补社会运作带来的不公；是国家依据法律和相应的社会政策，向部分公民或全体公民提供无偿或优价服务的制度；是国家、社会为保障和维护社会成员一定的生活质量，满足其物质和精神的基本需要而采取的社会保障政策以及所提供的设施和相应的服务[11]。
2.狭义社会福利
在国内社会工作专业领域，社会福利具有狭义与广义两种含义，其区别在于对象、标准与范围的不同。
狭义社会福利指社会福利事业，是由政府（主要是各级政府中的民政部门）举办的各种福利院、福利工厂等，特指对一些无家可归、无依无靠、无生活来源、无劳动能力的孤老残幼在生活上实行的保障措施，同时为家庭无力照顾的离退休老人、残疾儿童和精神病人提供的服务[12]（P210）。王梦奎等指出，社会福利是指对社会弱势群体的社会照顾和社会服务[13]（P8）。
在狭义社会福利范畴内，社会福利的对象是因年老、疾病、生理或心理缺陷而丧失劳动能力从而出现生活困难的特殊人群；社会福利的标准是维持其最基本的生活需求；社会福利的范围小于社会保障，是社会保障体系的有机组成部分和基本手段之一，这一点已为官方、学术界与国民所接纳。
3.广义社会福利
广义社会福利也具有服务、制度、状态三层含义。有学者认为，社会福利指“为了改善和提高全体社会成员的物质生活和精神生活的各种社会服务措施”[9]（P286）。也有人认为，社会福利是指国家依法为所有公民普遍提供旨在保证一定生活水平和尽可能提高生活质量的资金和服务的社会制度安排[13]（P8）。还有人认为，“社会福利状态实际涉及人类社会生活非常广泛的方面，包括社会问题的调控，社会需要的满足和实现人的发展潜能，收入安全只是其中的一个方面。”[5]在广义社会福利范畴内，社会福利的对象是全体社会成员。例如，按照《保险与社会保障大全》的解释，社会福利是国家、地方或社会团体举办的以社会全体成员为对象的福利事业，为城乡居民支付的救济金和各项补贴，以及为残疾人和丧失劳动能力的人举办的各项社会福利设施及服务和保险事业。
有人认为，广义社会福利的标准是不断满足人们日益增长的物质文化生活需求，提高人们的生活质量，促进人的全面发展，这也是社会福利与社会保险和社会救济等其他社会保障制度最大的不同点[14]。也有人指出，社会福利是国家和社会通过立法和各项方针政策，为提高公民的物质和精神生活而提供各种福利补贴和福利服务[7]。郭崇德、侯文若、陈良瑾也持近似观点“作为社会福利，不仅仅是要保障人们的基本生活，更重要的在于不断满足人们日益增长的物质文化生活需求，为了提高人们的生活质量。”郭崇德：《社会保障学概论》，北京大学出版社1992年版，第35页。“社会福利表现为国家以及各种社会群体举办的种种公共福利设施、津贴补助、社会服务以及种种集体福利事业，目的在于增进群体福利，改善国民的物质和文化生活。”侯文若：《现代社会保障学》，红旗出版社1993年版，第27页。社会福利“通常被理解为有关改善社会成员物质、文化生活的一切举措”。陈良瑾：《中国社会工作百科全书》，中国社会出版社1994年版，第58页。。
广义社会福利的范围相对宽广。《保险与社会保障大全》将社会福利定义为“国家、地方或社会团体举办的以社会全体成员为对象的福利事业，如教育、科学、环境保护、文化、体育、卫生设施”。有人认为，广义社会福利包括占主体部分的社会保障、关于妇女儿童保护、职工劳动保护、残疾人保护、老人保护、消费者保护、环境保护等在内的社会立法。在中国台湾、香港地区，社会福利亦是一个大概念。台湾的于宗先认为，广义社会福利应当包括医疗保健、国民就业、社会保险、福利服务、社会救助、国民住宅、环境保护等体系[15](P473-474)。香港也将综合援助、社会服务等均纳入社会福利范畴。
（三）中央文件的界定
按照中央文件的观点，我国的社会福利是狭义的剩余型社会福利。十七届三中全会将社会福利界定为“扶老、助残、救孤、济困、赈灾”。我国民政部门认为：社会福利是专为社会弱者或特殊人群服务的，为其提供基本的生活保障；民政部门主管的社会福利，工作内容大致包括社会福利事业、残疾人就业和社区服务。这类似于西方学者定义的剩余型社会福利，不同的是它主要是对孤老残幼等有特殊困难的社会成员实行基本的生活保障，提供有关的工作和服务。
二、社会保障的概念
（一）狭义社会保障
1.西方国家的定义
西方国家较少使用社会保障的概念，其定义较为狭窄，强调的是社会保障的补缺性与安全性。
社会保障具有补缺性。美国国会1935年颁布的《社会保障法》最早使用社会保障一词。在大多数国家和地区，社会保障最初的意思是指收入补贴。康子认为，狭义的社会保障是指对存在生活问题的社会成员平均地、常规地给予一定的经济供给[3]。在《新大不列颠百科全书》中，社会保障是指所有已经为立法建立的集体措施，以便当个人或家庭的部分或全部收入来源受到损害或中止、当他们有大笔开支必须支付时(如抚养子女或支付医疗费用)，维持他们的收入或对他们提供收入。
社会保障具有安全性。在一般用法上，社会保障与社会保险经常互换。二战后，国际劳工局将社会保险、社会救助和其他项目都纳入社会保障中。联合国国际劳工组织关于社会保障的定义是：“社会通过它的一系列对付经济和社会风险的公共措施，为社会成员提供保护——否则，这种风险将导致薪金的停止支付或因疾病、生育、工伤、失业和死亡导致实际收入的减少；同时它也提供医疗照顾和家庭津贴。”[16]在目前的国际社会政策研究中，社会保障指由国家或立法保证，针对8种主要收入风险——疾病、老年、妊娠、工伤、残疾、失业(及失收)、丧偶和失怙而设立的，旨在增加收入安全的制度安排[17]（P103）。
2.国内学者的定义
国内学者普遍赞成社会保障的制度性质，同时也强调其安全性与补缺性。有人认为：“社会保障是国家和社会依照法律对社会成员的基本生活予以保障的制度”；“是因为社会成员不能参加正常的劳动，或因遭受意外而不能维持其基本生活时，由政府和社会依法对其提供的最低限度的经济上的帮助。”[18]有人指出：“社会保障是指社会成员因年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡、灾害等原因而丧失劳动能力或生活遇到障碍时，有从国家、社会获得基本生活需求的保障”[19]；“社会保障是指国家为公民提供一系列基本生活保障，使公民在年老、疾病、失业、灾害及丧失劳动等情况下，从国家和社会获得物质帮助的制度。”[20]还有人指出：“社会保障是国家和社会通过国民收入的分配与再分配，依法对社会成员的基本生活权利予以保障的安全制度。”[21]（P5）
国内外对社会保障的认识在大方向上是统一的，界定也相对清晰。社会保障的责任主体是国家和社会；实施条件是相应的社会立法；保障对象是由各种原因导致生活困难的社会成员；保障水平为保证其基本生活，满足基本生活需求。可见，狭义社会保障强调补缺性与安全性，是为防止生活水平下降的安全机制，其主要功能主要是防止风险或摆脱困境。
（二）广义社会保障
1.理论观点
越来越多的国内学者提倡采用大社会保障的概念，将迄今为止的社会事业、社会保障、社会福利等内容纳入其中，并试图用其替代广义社会福利概念。郑功成将社会保障视为“国家或社会依法建立的、具有经济福利性的、社会化的国民生活保障系统”，包括经济保障、服务保障、精神保障三个层次，并包含了社会救助、社会保险和社会福利等社会性保障措施。他认为：“在某种情况下，这一概念与一些国家或地区的社会福利概念范围更加接近。”[2]（P11-12）史柏年主编的《社会保障概论》也将社会保障定义为“为保障民主以及促进社会进步，由国家和社会以立法为依据出面举办，由政府机关和社会团体组织实施，对因各种经济和社会风险事故而陷入困境的人群以及有物质和精神需求的全体公民提供的福利性的物质援助和专业服务的制度和事业的总称。”[22](P5)上述观点的共同特点是将社会保障的对象从特殊的弱势人群扩大到一般的公民，从而使广义社会保障与广义社会福利有了相同之处。
2.政策实践
社会保障体系包含的项目在实践中越来越广泛。在西方国家，社会保障体系不仅包括社会保险、失业保险、直接救济、医疗照顾与补助、食品券，还包括了公共住房和城市复兴计划等。在中国，社会保障由养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、社会福利、优抚安置、社会救助、住房保障、农村社会保障十大领域组成，主要由社会救助、社会保险、福利服务、军人福利、住房保障和农民福利六大部分组成。
三、社会福利与社会保障的联系与区别
社会福利与社会保障是一对既相互包容又相互区别的概念。它们的共同点在于：同是社会系统中的稳定机制，同为促进人类幸福的制度措施，目的都是调适社会关系中的各种矛盾、促进社会的良性运行和协调发展。
（一）二者存在层次上的差异性
社会保障制度与社会福利制度是一个制度与体系中两个层次截然不同的部分。
从词源上看，福利是比保障更为良好的一种生存状态。《韦伯斯特新世界学院词典》指出，“福利（Welfare）是一种健康、幸福和舒适的良好状态”，而“保障（Security）是一种感到安全的状态，使人从恐惧、焦虑、危险、疑虑中摆脱出来而获得自由”。所以，社会福利强调人民生活状况的改善，社会保障强调人们生活状态的稳定和安全，社会保障是狭义的或低级的社会福利。
社会福利在层次上高于社会保障还表现在：社会保障制度是部分，社会福利制度是整体；社会保障是历史性的，社会福利制度是永恒性的；社会保障是基础性的，社会福利是主体性的；社会保障是低级的，社会福利制度是高级的；社会保障是个人性，社会福利制度是社会性的；社会保障是现实，社会福利制度是未来取向；社会保障性质是消极的，社会福利性质是积极的[23]。
（二）狭义社会福利与狭义社会保障的区别
一是对象不同。社会保障以经济困难者为主要对象，社会福利则以由经济困难引起的社会生活困难者以及对现实社会生活不适应者为主要对象。二是依据的原则不同。社会保障依据一般的平均准则，社会福利则以特殊性、个别性为原则。三是针对的社会问题不同。社会保障借助社会保险、社会救助、公费医疗等具体手段调整分配关系，在一定限度内减弱社会产品分配不平等现象。社会福利着力弥补社会保障平均原则未能解决的一部分人的特殊需要，疗救社会病态。
（三）广义社会福利与广义社会保障在外延上有区别
广义上，两者都将对象从特殊的弱势人群扩大到一般的公民。在这个意义上，社会保障与社会福利可以混合使用。因为两者在本质上是一致的，社会福利是通过互助而使人们的生活达到一定的水平，社会保障则是防止人们的生活水平下降到政策界定的标准之下。但是，两者的外延还是有一定差别的。比如，社会福利关注的领域包括经济收入、健康、住房、教育、生活照顾等，而广义社会保障一般不包括教育。
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责任编辑：何敬文
