摘 要：对于外部性的含义，学者们多从经济学的角度进行界定；而对于外部性的解决方法，学者们又多从制度的角度加以寻求。从法律视角即权利和义务的角度，也可以对外部性进行界定，并由此提出法律解决的方法。在解决外部性方面，经济法机制优于民法和行政法机制，但经济法解决外部性也需要注意一些问题。
关键词：法与经济学；外部性；内部化；经济法
中图分类号：DF0-05
文献标识码：A
一、外部性的法与经济学(注：关于“法与经济学”这个概念，学术界有多种理解：有的认为它是运用经济学方法研究法律的学科，由此将其称为“法律的经济分析”；有的将其定义为“法和经济学”，强调其是一门法学和经济学整合的边缘学科；有的将其视为“经济学帝国主义”(经济学向其他学科或领域渗透)的产物，并称之为“法经济学”；有的将其视为法学“进口”经济学理论和方法的产物，谓之为“经济分析法学”。 (参见：周林彬，黄健梅.法律经济学学科构建探析[J].思想战线，2006(2)：22-30.)本文在上述“法和经济学”的意义上使用“法与经济学”这个概念。)视角
(一)外部性形成及含义的经济学视角
关于外部性的认识，最早可以追溯到亚当•斯密在论述经济人的利他性时的观点。他认为，经济人“在追求他本身利益时，也常常促进社会的利益”[1]，由此涉及到了正外部性的问题。马歇尔在《经济学原理》一书中，首次提出了“外部经济”的概念；其大致内容是：一个厂商的生产成本既取决于该工业的规模，也取决于各个厂商本身的规模。马歇尔提出的“外部经济”这个概念，为正确分析外部性问题奠定了基础。自马歇尔以后，越来越多的经济学家从成本、收益、经济利益、非竞争性等角度，对外部性的形成和含义进行了研究；在这些经济学家中，著名的有庇古、诺斯和奥尔森。
关于外部性形成的原因，庇古在《价值与财富》中，从“公共产品”入手，分析了厂商生产过程中社会成本与私人成本的问题，认为两种成本的差异构成了外部性。奥尔森在其《集体行动的逻辑》中，从“集体行动”入手进行研究，认为任何个人都不可能排他性地消费公共产品，即“外部性具有不可分割性”，由于大部分环境因子和自然资源都具有公共物品的性质，在公共物品的使用中会产生“搭便车”行为，即免费享用公共物品而不付费，使供给方无法获得其优化配置生产的收益指标，而需求者又不愿意真实表达自己对公共物品的主观需求，使生产者的需求曲线无法确定，从而形成外部性。诺斯在《经济史中的结构与变迁》中，从“搭便车”入手，对正外部性进行了分析；他认为，一定经济主体行为收益的溢出或渗透，意味着第三方不用付费就可享受收益，导致经济当事人个人收益与社会收益差额扩大，由此导致一部分人“搭”另一部分人“便车”的现象。另外，还有非竞争性的分析，其主要是解释环境方面的外部性，该观点认为，环境属于公共物品，而公共物品的主要特征是非竞争性，这就意味着某一个人对物品的消费不妨碍别人对该物品的消费，因此，环境污染和资源耗竭等问题的形成，根源在于环境的非竞争性。
关于外部性的定义，直到目前也还没有统一。归结起来，大致有两类定义[2]：一类是从外部性的产生主体角度来定义；另一类是从外部性的接受主体来定义。前者如萨缪尔森和诺德豪斯的定义：“外部性是指那些生产或消费对其他团体强征了不可补偿的成本或给予了无需补偿的收益的情形。”[3]后者如兰德尔的定义：外部性是用来表示“当一个行动的某些效益或成本不在决策者的考虑范围内的时候所产生的一些低效率现象；也就是某些效益被给予，或某些成本被强加给没有参加这一决策的人。”[4]这些定义可以统一归结为是从经济学的角度进行的。
(二)外部性形成及解决的制度视角
奈特、科斯、庇古、米德和奥尔森等经济学家从制度视角解释了外部性的形成问题。在他们看来，外部性与制度变迁紧密联系，并且其解决可以借助制度的作用。
关于外部性形成的制度原因，奈特在《社会成本解释中的一些错误》一文中认为：“外部不经济”源于对稀缺资源缺乏产权界定，若将稀缺资源划定为私人所有，则“外部不经济”将得以克服。可见，奈特已注意到了“外部不经济”产生的产权原因，开辟了对外部性问题进行研究的新方向。科斯的《社会成本问题》则从“外部侵害”入手，认为外部性的产生并非市场运行的必然结果，而是由于产权界定不清造成的；因此，有效产权制度的确立和实施，可解决外部性问题。同时，他认为：庇古针对外部不经济提出的治理对策，只着眼于对造成外部不经济的一方进行限制，这是错误的；相反，双方都应当承担责任，只对一方进行限制，不利于该厂商的经营。科斯将外部性与产权和制度变迁联系起来，将外部性引入制度分析之中，使人们对外部性问题有了全新的认识和更深刻的理解。
关于解决外部性的制度方法，庇古在《福利经济学》中提出了征收“庇古税”，作为治理外部性的方法；经济学界把征收“庇古税”以治理外部性的经济手段称为“庇古手段”。科斯在《社会成本问题》中提出的解决外部性问题的方案是：在交易费用为零时，只要权利(产权)初始界定清楚，并允许当事人进行谈判交易，就可以导致资源的有效配置或社会产值最大化的安排。由这个表述可以看出，科斯提出的解决外部性问题的方案包含3个要素：(1)交易费用为零；(2)产权或权利界定清楚；(3)允许产权或权利在当事人之间自由交易 [5]。其中第一点是假设前提；第二、三点是导致资源有效率配置的途径或手段；而产权界定又是产权交易的前提或基础；没有这种权利的初始界定，就无法进行协商谈判，就不存在权利转让和重新组合的市场交易。米德在《竞争状态下的外部经济和外部不经济》中全面分析了生产上的外部经济和不经济，他将外部经济产生的原因分为两种情况：其中之一是无偿生产要素的作用。他以苹果园和养蜂场为例，认为苹果园面积的增加可以使养蜂场的蜂蜜的产量增加，但养蜂场不必为蜂蜜的增加向苹果园支付费用。对这类外部性调整的方式有：(1)对养蜂场进行课税，补贴给苹果园；(2)对养蜂场增加的产量课税，用税金来补偿苹果园增产的生产要素的投入；(3)将养蜂场和苹果园联合起来经营。无论是庇古还是米德，他们的解决方法实际上都是制度手段。奥尔森则主张国家是组织的一种，具有组织的功能，国家的职能主要是提供公共物品；这实际上还是通过制度来解决外部性问题。
总之，庇古、科斯、米德和奥尔森解决外部性的方法，实际上可以归结为一种制度手段。其观点的相同之处在于：都肯定了政府(国家)干预在解决外部性方面的重要作用；其不同之处则体现在政府作用范围的大小、干预手段的直接抑或间接上。科斯理论的核心是政府的作用(注：然而，有一种批评观点认为，科斯定理否定了政府干预，但这种批评可能错误地理解了科斯的思想。实际上，科斯认为：即使没有交易成本，也需要政府来界定产权、保障协议的执行。科斯定理的魅力，在于他将政府的作用限定在较小的范围内，反对的是将外部性和政府干预简单地联系在一起。(参见：卫志民.政府干预的理论与政策选择[M].北京：北京大学出版社，2006：60.))，只是使产权明晰，应该放任私人的市场交易去取得有效率的结果；庇古及其观点的继承者在该问题上更看重政府的作用，认为政府的直接干预是最有效，最现实的选择。
(三)外部性的解决与政府失灵和法律
针对作为市场失灵一种表现的外部性问题，学者们提出了各种解决的手段，归结起来主要还是通过政府的干预。“政府干预的思路是一方面通过法律制度或公共管制在界定产权或削减交易成本方面发挥作用，在存在产权难以明确界定或交易成本难以降低的情况下，政府管制就具有合理性，……政府干预思路的另一方面是通过使企业或个人的行为给社会造成的成本或收益的内部化。……方式包括庇古税、产权重组、制定法规……。”[6]
然而，事实证明，政府的干预行为同样存在外部性。对政府行为所产生的外部性的深刻分析，始于布坎南和塔洛克的《同意的计算》；而较早对政府外部性进行专门研究的是迈金(Mckean)和布朗尼(Browing)，他们于1965年首次明确提出了“政府行为外部性”的范畴。但是，正如查尔斯•沃尔夫 所言，直到今天，人们对市场失灵的理解远远超过了他们对政府失灵的了解 [7]；在《市场或政府》中，他不仅对政府行为的外部性进行了明确的界定，而且还对政府行为的外部性产生的根源及对政府行为外部性的治理等问题进行了探讨 [8]。在他看来，从政府失灵来解释环境污染，是由于政府未干预、政府政策失灵、政府干预政策的低效率或高成本引起，从而形成生态环境破坏的外部性。
基于此，本文主张从法律的视角即权利与义务的视角对外部性进行定义，认为外部性不是一个过程而是一种结果，是经济主体之间权利与义务的不对等，以至于利益的失衡。外部性包括负外部性和正外部性。负外部性是一个经济主体在行使其权利时，将本应该由自己承担的义务施加给其他经济主体；正外部性是一个经济主体在行使其权利时，将其可由自己行使的权利让渡给了他人且没有对受让人施加任何义务。“外部性的本质是围绕行使权利引发的利益冲突”[9]。“不同经济外部性行为的法律特征又决定了经济行为主体的权利和义务。”[10]本文之所以要从法律视角对外部性进行界定并寻求解决方法，主要是考虑到法律是通过权利和义务的配置来调整社会关系的规范；并且政府的干预同样会失灵，必须通过法律对政府的干预进行约束。
二、解决外部性的民法方法和行政法方法及其局限
既然外部性可以归结为权利与义务的失衡，那么就必然要求国家以法律的手段来解决，以恢复权利和义务的平衡。需要进一步探究的问题是：如何选择解决外部性的法律工具?笔者认为，正确选择法律工具是克服市场失灵的前提；作为干预主体的国家在解决外部性问题时，可以在民法、行政法和经济法等法律中作出选择，以使作为市场失灵的外部性在最大限度上得到解决[11]。这里，先论述解决外部性的民法方法和行政法方法；下一部分再论述经济法方法。
(一)解决外部性的民法方法及其局限
民法是调整平等主体之间的财产关系和人身关系的部门法。对于负外部性，首先可以通过民法的确权(界定产权)来解决；其次可以通过损害赔偿责任的追究，使负外部性的制造者(侵权行为人)直接承担损害的法律后果来解决，即通过一定程度的事后补偿，来恢复已经形成的权利义务的失衡，以约束负外部性的产出。“如法律赋予受害的一方有起诉产生外部性的一方的权利，如果起诉成功受害者可以得到与他受到的伤害相等的货币补偿，则通过法律制度的形式就消除了外部性，潜在的法律诉讼会导致有效率的结果。”[8]58对于正外部性，民法可以用赋予正外部性制造者以一定时期的垄断收益的方法，以激励正外部性的产出。可见，民法具有一定规制外部性的功能。
笔者举一个化工厂与渔场的关系的例子来说明民法解决外部性的功能。假设沿河有两家企业：位于上游的化工厂和居于下游的渔场。化工厂在生产过程中排放废水，污染河流，使渔场的产量大幅减少，由此产生负外部性。在此情况下，国家可以通过赋予当事人明确的财产权，以平衡化工厂和渔场的利益，即可以把水的质量规定为一种财产权，并把它给予渔场。这就是说，渔场不但可以在河的下游养鱼，而且还有权在一定清洁质量的河里养鱼。在规定财产权后，渔场可就化工厂污染水质的问题对该化工厂提起诉讼，要求其赔偿因污染带来的损失。而根据科斯定理，在污染权利明确的前提下，不管是给予化工厂污染的权利，还是给予渔场不受污染的权利，都可以通过化工厂与渔场之间的自由谈判使污染量符合帕累托效率的条件，也就是使污染与生产的关系符合社会最优标准，从而解决外部性问题。
民法在解决外部性方面也有局限性，这主要表现在：其一，民法奉行以个体为本位的理念，这决定了其在协调个体相互间的利益之外的其他利益时，具有不可克服的功能性障碍。在解决负外部性的问题上，如果交易成本(注：张五常认为：“在最广泛的意义上，交易成本包括所有那些不可能存在于没有产权、没有交易、没有任何一种经济组织的鲁宾逊•克鲁索经济中的成本。交易成本就可以看作是一系列制度成本，包括信息成本、谈判成本、拟订和实施契约的成本、界定和控制产权的成本、监督管理的成本和制度结构变化的成本。”(参见：张五常.经济组织与交易成本[M].//约翰•伊特韦尔，等.新帕尔格雷夫经济学大辞典.许明月，等，译.北京：经济科学出版社，1992：58.)太大，或者由于司法程序上的问题而使交易结果具有不可预期性，则受害人也可能不选择协商或诉讼的方式解决负外部性。其二，就正外部性而言，它实际上是一种公共产品，民法的本质决定了它不可能要求私人免费提供作为公共产品的正外部性，也不可能强制享受正外部性的人向提供正外部性的人付费；可以说，在解决正外部性所引致的不公平问题上，民法机制几乎是无能为力的。
(二)解决外部性的行政法方法及其局限
鼓励和保护正外部性，预防和制止负外部性，是政府的一项重要职能；在规制外部性方面，行政法主要从明确政府的职权和职责、强化正当行政程序以及提高行政效率等方面着眼，发挥其重要作用。
以政府运用行政权力实施管制为例。“管制是由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为。”[13]政府运用行政权力直接处理外部性问题，是世界各国政府经常采用的方式。如果经济主体所产生的负外部性极大，而其为社会所提供的财富对社会总体福利的增加远不及他所造成的对社会总体福利的损失，政府就将制定一系列的“一般规则”或采取一系列的“特殊行为”来限制或制止该行为的发生，例如，从行政上指示生产者提供最优的产量组合；调整诸如电力、石化等高污染产业的布局，严格限制厂址的选择；发放排污许可证；甚至指示把产生外部性和受外部性影响的厂商联合起来，使外部性“内部化”。以上文提到的化工厂与渔场的关系为例。如果通过行政命令把化工厂与渔场进行合并，也可以实现外部性的“内部化”。另外，针对正外部性，行政法还可以通过设定和实施行政奖励，对为社会作出重大贡献的单位和个人给予物质或精神上的激励，以调动和激发人们提供正外部性的积极性和创造性。
然而，值得注意的是，在外部性的解决问题上，正确的取向是：既要求干预主体运用公权，又要求干预主体尊重私权。对此，行政法作为典型的公法，难以很好地兼顾这两者。具体而言，行政法在解决外部性问题上的不足主要表现在：其一，行政机关的利益与国家的长远目标并不总是一致。国家提倡科学发展观，希望企业能着眼长远，而组成政府的政府官员的任期较短，对其考核在一般情况下主要着眼于其任期内的经济指标，因此，一些地方政府官员为追求晋升，要求甚至强迫本地企业以效益最大化为最高目标，忽视企业的社会责任，以此来提高本级政府或部门的“政绩”。在现实中就存在这样的情况：有些效益好的企业以牺牲本地的环境为代价；一些地方政府为发展本地经济，在招商引资的过程中，不考虑本地的环境承受能力，盲目上一些见效快但污染严重的项目。而行政机关进行这些操作时一般都是依照行政法律法规进行的，在法律程序上并无不妥。由此看来，行政法在诸多情况下无力解决外部性问题。其二，行政机关的行政性偏好加大了解决外部性问题的难度。行政机关自身的某些偏好是客观存在的；一些地方政府出于本地利益的考虑，对企业的市场准入要求不严，如对不符合环境标准的企业管制松懈，甚至把污染转嫁到其他地区，这些行为不仅未能很好地解决负外部性，反而使负外部性在更大范围得以延伸。其三，通过行政手段实施企业合并从而实现外部性“内部化”的可能性不大。“因为外部性引起的问题，如向下游排污，往往不是只涉及一两家企业，而是涉及到下游所有有关的生产者和消费者，这时合并是不可能的，即使可能，效率也不会高，而且也难以把外部效应内部化。”[14]另外，产权重组这种解决办法要求合并后的企业规模足够大，例如，在养蜂场和苹果园的例子中，只有当苹果园的规模足够大，蜂群生活在一个苹果园内，外部性才能内部化”[6]52。
三、解决外部性的经济法方法的优势、途径及应注意的问题
(一)运用经济法方法解决外部性的优势
经济法是国家为了克服市场失灵而制定的调整需要由国家干预的具有全局性和社会公共性的经济关系的法律规范的总称[15]。经济法作为国家运用公权力克服市场失灵的法律，在解决外部性问题上具有独特的优势：
1.从经济法的产生——克服市场失灵——的角度分析 民法、行政法因其自身的局限导致了社会关系调节上的缺位，由此促成了经济法的产生。正如金泽良雄所言，经济法是为弥补由市民法所遗留下来的法律空白状态而制定的法律 [16]。经济法确认政府干预，尽管出自国家的“有形之手”，却植根于市场的土壤；市场失灵需要政府干预，政府干预是维护自由竞争的干预，不对过度自由进行干预，也就不存在干预后的适度自由。市场经济的运行虽然离不开民法，但民法只为现代市场提供一般规则和市场活动的基本行为规范，其对经济运行的保护具有一定的消极性。仍以上文提到的化工厂与渔场的关系为例。民法对化工厂污染渔场的外部性的处理，是以化工厂致污的事实存在为前提的事后处理，其处理效果如何，取决于交易费用的高低。而经济法则通过环境税和排污费的征收等途径，让化工厂的产品成本中真正反映出对环境造成的损害，从而对污染者的预算造成持续的压力，刺激污染者重新考虑采取对环境危害较小的行为 [17]。由此可见，经济法通过对化工厂利益结构的改变，能使其作出有利于社会的行为。同理，经济法对带来正外部性的个人或企业，通过授权政府采取补贴、减免税等鼓励措施，使私人收益低于社会收益的部分得到补偿，以克服或减少“搭便车”的现象，使私人收益不断接近社会收益。因此，在克服市场失灵方面，经济法有独特的功能。
2.从经济法的理念——凸显社会本位——的角度分析 经济法的社会本位理念有多种诠释。笔者在这里重点强调代际之间的利益分配问题。经济法的社会本位理念要求不仅仅以人类社会横向的当代人的利益和谐为着眼点，而且应以人类社会纵向的代际利益的和谐为着眼点。如果明确产权，民法对解决外部性问题有一定作用；但除了当代人，后代人是无所谓提前亲自维护自身的利益的。而环境污染和生态破坏往往具有持续性的影响，这必然损害后代人的利益，甚至威胁到后代人的基本生存。从可持续的原则出发，后代人对今天的环境与资源无疑有一定的权利；也就是说，当代人对环境和资源的使用应以不损害后代人的权益为前提。但是，后代人在今天是“缺位”的，在出现涉及后代人的环境和资源利益的事项时，产权学派经济学家关于通过市场交易(谈判)来解决外部性问题的设想便根本不具可行性。较好的办法，就是通过国家干预来保护后代人的利益，以此实现可持续发展，实现经济与环境的融洽、生态与发展的统一、人与自然的和谐相处。经济法的社会本位理念强调社会整体利益的优先地位，以公权力的保障来促进私权利的充分行使，这恰恰是可持续发展理论在社会科学领域的价值体现 [18]。经济法从大局观出发，对外部性进行规制，这既能克服民法的“短视”局限，又能矫正行政机关的行政偏好，从而有利于对正外部性进行激励，对负外部性进行限制。
3. 从经济法的效益价值——节约交易成本——的角度分析 经济法的价值之一，便是经济效益；而节约交易成本，则是经济效益的要义。经济法致力于优化资源配置，可以由此节约交易成本。“经济法律是一种将外部性内在化的制度设计”，是“能够把所有外在成本和外在收益都纳入生产者计算和决策之中的法律制度安排，将会增加社会的总净收益，获得潜在利润”[19]。首先，在解决外部性的过程中，很多情况下外在成本十分巨大。例如，对垄断行为，若只采用损害赔偿的方法解决，则私人将无力承担或不能弥补社会损失；此时，只能采用经济法的管制方法。其次，若究责成本过高，而外在成本(损害)不大，则市场主体作为理性经济人，常缺少民事索赔的积极性。例如，在环境污染案件中，受害者往往会因预计获得的赔偿额不大或者污染制造者与受害者之间实力的悬殊而放弃索赔。这就需要国家通过干预，亦即采用经济法的方法，将外部性尤其是负外部性内部化。
(二)运用经济法的方法解决外部性的途径——以税法为例
经济法作为国家克服市场缺陷的法律，其调整方法通常是“反市场而行之”，即，以一种与市场反向的利益(权利、义务)不平衡来矫正市场缺陷产生的利益(成本、收益)偏差。“以一种反向的利益不平衡来矫正市场缺陷”意味着：对正外部性，从社会收益中拿出部分收益(例如，通过给予财政、税收、信贷等方面的优惠)补贴和资助正外部性的制造者；对负外部性，则将外在成本内在化，即反摊给(例如，通过征税、征收规费)负外部性的制造者，同时，辅之以依法直接管制、限制准入、主动查处、行政处罚等经济行政方法，约束或禁止负外部性的产出。
这里以税法为例来进一步说明经济法解决外部性的途径。有一种观点认为，由于市场失败导致了外部性，从而无法实现资源配置的帕累托最优，所以，必须通过政府的直接干预，来解决外部性问题。具体来说，就是要通过政府的作为，使私人边际成本和社会边际成本相一致，使生产稳定在社会最优水平。庇古就主张，当负外部性出现时，政府可以对负外部性的制造者课以赋税，并用由此所获得的收入转补给相应的受害者，使私人成本和社会成本相等，进而抑制负外部性的制造者的生产 [20]。该理论便是著名的“修正性税收方案”，即污染者必须对每单位的污染活动支付税收，税额等于负外部性活动对其他经济行为者造成的边际外部成本(MEC)。边际社会成本(MSC)与边际私人成本(MPC)的差额用公式表示为：污染税(或资源费)T= MSC-MPC= MEC= e′(Xe)；e′(Xe)为外部侵害者实施的外部成本函数。通过征收这样一种税收(或收费)，污染者(或资源浪费者)便将负的外部性内部化，从而恢复帕累托最优。显然，“庇古税”是一种基于社会和私人纯产品差异的分析，并从法律责任角度来矫正负外部性影响的解决方案。尽管它因没有考虑所有权的社会功能而受到来自科斯、张五常等产权经济学家们的严厉批评，但由于“庇古税”的基本原则与现行有关国际组织、政府和大多数经济学家所认同并倡导的“污染者付费原则”是一致的，因而，征收污染税是目前被各国政府采纳的一种最普遍的控污措施 [20]。其实，从法律的角度来看，负外部性内部化的实质，在于一个经济主体实际承担了其在行使权利时将本应由自己承担的义务施加给了其他经济主体。
运用税法，向施加负外部性的主体征收恰好等于边际外部成本的税收，而给予产出正外部性的主体以等于其边际外部利益的补贴，可以使企业提供最合适的产量。对正外部性行为减免税负、对负外部性行为加重税负或者征收环境税从而增加其成本，以遏制负外部性行为的发生，这种方法也即征收“庇古税”。在庇古看来，通过政府征税和补贴，就可以实现负外部性的内部化(这里的征税针对的是负外部性；而补贴针对的是正外部性)。我们可以这样来理解“政府征税”：政府通过行使征税的权力来约束负外部性制造主体“过分”行使其权利的行为，使之要么停止其行为，要么承担纳税的义务，其最终目标是实现其权利与义务的平衡。事实上，“庇古税”在我们今天的经济生活中已经得到了较为广泛的运用。例如，在基础设施建设领域采用“谁受益，谁投资”的政策，在环境保护领域采用“谁污染，谁治理”的政策；这些政策，都可以在庇古的理论中找到依据。目前，排污收费制度已经成为世界各国保护环境的重要经济手段，其理论基础也可以追溯到“庇古税”。应该说，财政手段尤其是征税，主要是政府通过强化外部性制造主体的(纳税)义务，来实现负外部性的治理的。“经济法的调整方法，针对市场外部性带来的利益失衡，采用反向的权利、义务不平衡进行校正”[19]290，这通过上述例子得到了印证。
(三)经济法解决外部性需要注意的问题
政府干预可以消除市场机制本身无法解决的外部性问题；但是，政府在解决市场所产生的外部性问题的同时，其自身的行为也将产生外部性，尤其是负外部性。政府行为的负外部性，主要表现为由于政府失灵而造成社会成本的增加、政府管制引发的低效率等。基于此，在通过经济法的政府干预方法解决外部性问题时，也需要对政府进行约束。
1.严格界定政府干预外部性的范围 从理性的角度分析，市场失灵之处，即市场个体理性造成集体非理性的地方，就是国家干预可以介入的地方。正如斯蒂格利茨所言，市场失灵为政府进行某种形式的干预提供了空间；或者说，凡是市场可能失灵的地方，都是政府应当监管干预的地方 [11]115。政府依其职能界定和保护产权、改革和创新制度、维持经济秩序等，都属于提供公共产品的行为；政府所提供的这些公共产品多不具备享受上的排他性，因而有较多的外部正效应。但是，政府也可能职能错位、也会滥用权力，这将引起市场秩序的混乱。例如，政府超越权限，直接介入企业的微观经济活动，便可能造成企业行为机制的扭曲。这些超越职权范围的政府干预，最终将造成成本的增加和效益的减少。在解决外部性问题上，政府干预的必要性是建立在对产权解决方案交易成本过大而无法实现的基础之上的，即，只有当产权界定的成本十分高昂的时候，才需要政府进行干预；政府干预的根本目的，在于降低产权充分界定的成本，尽量为当事人提供更多的可选择的交易空间，从而促使当事人通过自己的自由交易而使产权达到充分界定的水平，实现一定约束条件下的资源配置最优或产值最大化。
2.政府干预的度必须进行成本-效益分析 诺斯说过：“如果预期的净收益(即指潜在利润)超过预期的成本，一项制度安排就会被创新。”[22]因此，在干预过程中，干预权介入干预对象的深度应取决于国家干预收益、成本与市场自治收益、成本的比较，尤其是应取决于二者边际成本的比较，即当选择国家或市场配置社会资源情形下的边际投入不能再带来交易费用的下降或交易收入的上升时，这种选择就是一种可取的选择。政府干预活动的界限在于：政府干预的成本不能等于甚至大于市场缺陷所造成的社会成本。如果市场、企业都不能以合适的成本解决外部性问题，而政府存在本身就是最优结果，其程度由个人决策及行动主体决策间的交互作用共同决定，具有内生特征。这里主要是强调给予政府干预是既授权又限权。在成本与收益的比较中要尽量货币化，实在不能货币化的主要用定性的基本方法辅以一定限量的定量分析。同时对成本-收益的分析要尽量周全[23]。在20世纪60年代末80年代初，美国政府就要求所有新制定的政府规章都要符合成本-收益分析的标准，并开始了大规模的放松甚至废除政府管制的变革运动；其基本理念是“政府在进行管制行为时理应有成本—收益分析观念，把成本与收益作为衡量管制效率、效益的依据，慎重考虑政府应该管什么和怎么管的问题。”[24]以上论断和实践，值得我们思考与借鉴。
3.加强政府干预职能的法治化建设 对经济生活实施干预，现已成为各国政府的基本职能；但是，各国的经验也表明，政府干预必须法治化。在解决外部性问题上，当今世界以政府干预法治化为目标所实施的以下措施具有重要意义：其一，通过宪法解决政府失灵[25]。个人构成利益集团，利益集团构成社会。不同的人之间、不同的利益集团之间以及个人与利益集团之间，往往具有不同的利益和偏好，他们之间常常存在着各种利益冲突；这种冲突在正外部性的制造与享用、负外部性的制造与承受中亦表现明显。为了化解利益冲突，必须扩大个人、各利益集团正常表达利益要求的渠道，平衡不同利益的要求。其二，强化对政府机构的财政预算约束，规范政府机构和政府官员的经济行为。在解决外部性问题上，若无此约束，则政府有可能不计成本，支出规模过大而效率低，以至于当期的政府官员会独享赤字财政的政治利益，而由他们的继任者去承担成本。其三，赋予政府行为外部性的受害者能够以很低的成本对政府提起诉讼的权利。这实际上要求实现从权力本位到权利本位的转变，使公民有合法的权利对权力提出合理的质疑[26]。
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Externality and How to Deal with It：In Perspective of Law and Economics
HU Yuan cong
(Southwest University of Political Science and Law，Chongqing 400031，China)
Abstract：Externality is typically defined by scholars from the angle of economics while it is analyzed and dealt with in perspective of institutions. Indeed，externality can also be delineated from the angle of law，i.e. from the angle of rights and obligations. As such，issues related to externality can also be resolved with legal methods. Though regulatory methods derived from economic law are better than those from civil law or administrative law，they are by no means perfect.
Key Words：law and economics；externality；internalization；economic law
本文责任编辑：卢代富
