灾后重建社会风险防范化解工作存在的问题7篇灾后重建社会风险防范化解工作存在的问题 中国巨灾风险管理的制度研究 中国保险学会课题组 一、中国巨灾风险管理的现状及问题（一）中国巨灾风险管理的现状巨灾具有多因性、系统性和难下面是小编为大家整理的灾后重建社会风险防范化解工作存在的问题7篇,供大家参考。
篇一：灾后重建社会风险防范化解工作存在的问题
巨灾风险管理的制度研究中国保险学会课题组
一、中国巨灾风险管理的现状及问题 （一）中国巨灾风险管理的现状 巨灾具有多因性、 系统性和难以预测的特点， 如何降低巨灾风险已成为对全世界的挑战。
从历史上看，中国是世界上巨灾损失最大、巨灾风险最高的国家之一。据统计，1949年~1990 年，中国因自然灾害死亡人口 50 余万，直接经济损失达 2.5 万多亿元（1990 年价格）
，平均约占 GNP 的 3%~6%，占平均财政收入的 30%。直接经济损失占 GNP 比重高出美国、日本等国家数十倍。随着全球气候、环境的变化，近 20 年来，中国自然灾害发生的频次明显增加，以农业统计为例，中国农业遭受干旱、洪涝、风灾、雹灾等气象灾害的受灾率，20 世纪 50～60 年代为 33%，90 年代已达 53%；随着社会经济的发展，同样程度的自然灾害造成的损失明显增加， 1998 年洪水造成的财产损失远高于 1954 年洪水， 2008 年汶川地震的财产损失也相应高于 1976 年唐山地震。① 在风险控制方面，中国目前巨灾的管理依致灾因子的不同而分散于各个部门，如表 1所示。
中国主要自然灾害及减灾管理部门 表 1 主要灾害[]相应的政府管理部门降雨、降雪、风、温度[]气象局洪、涝、旱[]水利部农业气象灾害、农业病虫害[]农业部林业气象灾害、农业病虫害[]林业局风暴潮、台风、赤潮等[]海洋局地震、火山[]地震局滑坡、泥石流、沉陷[]国土资源部在风险融资方面，巨灾保险是巨灾风险融资的重要手段。
中国保险业一度将许多巨灾风险列为除外责任， 后虽然恢复承保，但巨灾保险的业务发展仍十分缓慢。
在 1993 年 4 月 9 日中国人民银行《关于下发全国性保险条款及费率（国内保险部门）的通知》 （银发［1993］95 号）中，重申破坏性地震属于财产保险的保险责任。
1996 年 5 月 30 日，中国人民银行发布《关于印发<财产保险基本险>和<财产保险综合险>条款、费率及条款解释的通知》 （银发［1996］187 号）
，在通知中，地震保险变为除外责任了。具体地，在“财产保险基本险条款”中，保险人的承保责任主要包括因火灾、雷击、爆炸、飞行物体及其他空中运行物体坠落造成的保险标的的损失，而地震、暴雨、洪水、台风、暴风、龙卷风、雪灾、雹灾、冰凌、泥石流、崖崩、滑坡等自然灾害均在除外责任之列；在“财产保险综合险条款”中，承保范围比基本险明显扩大，它将暴雨、洪水、台风、暴风、龙卷 ［作者简介］ 课题组成员：
刘新立， 北京大学经济学院风险管理与保险学系副教授；
贾若，北京大学经济学院风险管理与保险学系硕士研究生； 罗忠敏，中国保险学会会长； 张文渊，中国保险学会秘书长。风、雪灾、雹灾、冰凌、泥石流、崖崩、突发性滑坡、地面下陷下沉等自然灾害都纳入承保责任范围，但地震损失仍是除外责任。
2000 年 1 月，中国保监会下发《关于企业财产保险业务不得扩展承保地震风险的通知》（保监发［2000］8 号）
，要求各公司必须严格执行中国人民银行颁发的《财产保险基本险》和《财产保险综合险》条款（银发［1996］187 号）
；未经保监会同意，任何保险公司不得随意扩大保险责任，承保地震风险；未经保监会同意，中国再保险公司不得接受地震保险的法定分保业务； 任何保险公司不得采取向国际市场全额分保的方式承保地震风险； 对于特殊情况，确需扩展承保地震风险的，保险公司应按照“个案审批”的原则，报保监会批准。据称，当时一些保险公司在承保企业财产险时，未经批准扩展地震保险责任，致使地震风险迅
速累积，严重影响了保险公司的稳健经营。地震风险属于巨灾风险，而我国尚未建立相应的风险控制制度。为有效防范保险公司经营风险，监管部门特出台了这一《通知》 。
2001 年 8 月，中国保监会制定《企业财产保险扩展地震责任指导原则》 （保监发［2001］160 号）
，规定地震险可以作为企业财产保险的附加险承保，并明确该《指导原则》自 2001年 9 月 1 日起执行，同时废止《关于企业财产保险不得扩展承保地震风险的通知》 （保监发［2000］8 号）
。因此，自 2001 年 9 月之后，企业财产保险承保地震风险已经没有政策障碍了。
2002 年 12 月，中国保监会根据《国务院关于取消第一批行政审批项目的决定》(国发［2002］24 号)，发布了《中国保监会关于取消第一批行政审批项目的通知》 ，明确取消 58项行政审批项目，其中包括依据《企业财产保险扩展地震责任指导原则》规定的“地震险最大自留额的确定方法备案”和“地震险法定分保审批”两个项目。
在巨灾保险补偿方面，中国与发达国家及世界水平相比是明显落后的。国际上，2004年美国和加勒比地区系列飓风共造成622亿美元的经济损失， 其中的保险损失为315亿美元，占 51％。2007 年全世界因巨灾（包括自然灾害和人为灾难）造成的经济损失为 706 亿美元，其中保险损失为 276 亿美元，占 39％。②相比之下，中国历次巨灾事件中保险补偿仅占经济损失的 1%～5％。比如，根据国际风险模型公司的估测③，2008 年 5 月汶川地震的经济损失在 100 亿美元至 200 亿美元（约相当于 700 亿元至 1 400 亿元人民币）之间，而保险损失在 3 亿美元至 10 亿美元（约相当于 21 亿元至 70 亿元人民币）之间，保险损失占比约为3%～5％；又如，2008 年年初中国南方地区雨雪冰冻灾害造成直接经济损失高达 1 516.5 亿元，截至 2008 年 5 月 22 日，保险业赔付近 50 亿元，约占损失总额的 3％，政府补贴和社会捐赠分别占 2％和 1％，其余约 94%的损失由个人和企业承担。④ （二）中国巨灾风险管理制度存在的问题 巨灾风险管理制度涉及“巨灾”和“风险管理”这两个关键词，巨灾的发生、发展可分为灾前、 灾中和灾后三个阶段， 风险管理包括控制型风险管理和融资型风险管理两类， 同时，制度的实施者包括政府及相关部门、保险公司、灾害承担者与社会力量三部分主体。一套科学高效的巨灾风险管理制度体系应该是这三个主体、 两类措施在三个环节的有机结合。
从这个角度看，中国目前的制度仍有较大欠缺，可以概括为“三多三少” ：
·实践主体方面：政府行为多，市场行为少。政府承担了大量抗灾与救灾的重任，这在一定程度上阻碍了巨灾管理的效率， 而国外成熟的做法则是以巨灾保险为核心的市场手段占优的模式。
·灾害链环节方面：灾中应急管理和灾后重建多，灾前风险防范少。
·风险管理措施方面：风险控制手段多，风险融资手段少。
下面从政府、保险公司和社会三个角度分析这些问题的成因。
1.政府方面
①王伟中主编：
《中国可持续发展态势分析》 ，253-281 页，商务印书馆，1999。
②资料来源：瑞士再保险公司《Sigma》 ，2008 年第 1 期。
③资料来源：国际风险模型公司 AIR Worldwide 和 Risk Management Solutions， 《财经》2008 年第 11 期，第 113 页。
④资料来源：
《财经》2008 年第 11 期，第 113 页。长期计划经济体制导致中国“无限政府”的特点，这在巨灾风险管理方面尤为突出。中国目前的灾害管理仍主要依赖以政府为主导的灾害救助和灾害补贴，这不仅大大加重了政府的财政负担，也降低了效率。
目前，政府在风险管理体系建设方面主要存在如下突出问题：
（1）灾后危机处理相对成熟，事前预防性风险管理较为薄弱
政府习惯于对巨灾风险作出事后的撞击式反应，自 2003 年 SARS 之后，各级政府对于各种突发事件的应急预案都比较重视， 巨灾一旦发生能够迅速启动应急预案， 第一时间采取各种减灾减损措施，这在今年汶川地震中表现得更为突出，政府的迅速反应为世界所称道。
但另一方面， 政府对巨灾风险事件的预测与预防工作做得还很不够， 管理意识上没有完成由“灾后反应文化”向“灾前预防文化”的转变。①在事前预防的体系中，对于巨灾风险的基础性评估和事前预警工作相对薄弱， 而前者恰恰是国家、 企业和保险业做出各自巨灾风险决策的最主要依据， 后者对于巨灾实际损失大小有着决定性影响。
巨灾风险管理的这两个薄弱环节直接影响到了其他巨灾风险管理主体和其他风险管理环节行为的可行性和有效性。以地震灾害为例， 地震风险评估是保险公司开展地震保险、 制定地震保险费率的最主要依据，是国家、企业和个人做出建设决策的依据，科学、公开的地震风险评估结果将为全社会带来对地震的可预测感和安全感。
这类综合性评估工作类似基础科学研究， 不仅需要集中投入巨大人力、物力、财力，而且短时间难以见到经济效益和社会效益，属于公共品，从中国的现状来看，应当由政府组织，也只有政府有能力完成这一工作。
（2）巨灾风险管理体制分散，部门间的组织协调以及立法的协调性较薄弱 目前， 中国在巨灾发生前基本没有统一的协调机制和管理部门负责各类巨灾的事前预防工作， 这类工作的责任往往分散到各个有众多职能的部门中， 比如洪水风险的事前工程建设、规划由水利部门负责，建筑防震标准和执行由建设部门、地震部门负责，而同属地质灾害的滑坡、泥石流又由国土资源部负责。此外，水利、建设、地震部门又分别肩负着众多其他职责， 各类巨灾的风险管理工作都只是各专业部门工作的一部分， 各部门间从事风险管理工作的机构之间缺乏相互协调。
巨灾发生后， 国家或省政府层面往往会成立一个临时性的领导小组以应对危机， 有关部门的领导会参与到这个临时性小组中协调应急救灾处理和灾后重建工作， 而此时各部门原来制定的应急预案便显得缺乏统筹性，不得不采取预案外的很多临时措施。每次应急之后，小组并不会保留或者不会经常运作， 以致各种巨灾处理的经验和教训得不到传承， 可供日后巨灾风险管理者借鉴的经验较少。
考虑到部门立法的传统，涉及巨灾风险管理的各类法律也大多依循各部门的定位， “各司其职” 。中国出台的有关风险治理的法律法规主要有《防震减灾法》 、 《防洪法》 、 《突发公共卫生事件应急条例》 、 《传染病防治法》等，均带有明显的部门立法色彩，唯一的跨部门协调性法律《突发事件应对法》也主要是调整大型突发性巨灾的事后危机处理环节关系的。从立法和行政机构两个层面上，国家宏观上对巨灾风险管理的建设、协调都还比较薄弱，难以适应当代多因性、系统性、不可预测性并存的巨灾风险。
（3）国家缺乏对市场方面应对巨灾的力量的引导、扶持和规划 目前社会捐助和保险业在灾后损失补偿方面的作用已经相对显著， 但相比于发达国家仍非常有限，国家有必要出台相关法律、政策、措施引导、支持社会和保险业在巨灾风险管理中发挥更大作用，这是进一步降低灾害损失自留比例的根本途径。
自改革开放保险业恢复到 1996 年，地震一直是中国一般财产保险的承保责任，1996 年以后中国人民银行和其后的中国保监会将地震等巨灾列为一般财产保险的除外责任， 作为一项财产保险的附加险予以承保。
官方对财产保险公司对地震等巨灾做出限制承保的引导是非常必要的，以中国财险公司的实力，承担过多的巨灾风险将必然带来巨大的经营风险，有可能波及整个保险市场的经营安全。另一方面，在中国的《防震减灾法》和《防洪法》等相关法律中，又明确规定了鼓励单位和个人参加地震、洪水保险。可以说鼓励地震、洪水保险的政策没有错， 为防止保险业发生偿付危机而采取的限制地震保险承保的政策也没有错， 那么究竟应当如何协调两者之间的矛盾呢？
①刘燕华等：
《风险管理——新世纪的挑战》 ，385-401 页，中国气象出版社，2005。受全球变暖影响，极端天气发生的频率和强度都有所增加。据统计，近年来中国每年因各种气象灾害造成的农作物受灾面积达 5 000 万公顷，受重大气象灾害影响的人口达 4 亿人次，造成的经济损失相当于国内生产总值的 1%～3%。面对如此严峻的局面，保险业若想进行巨灾风险转移，除了有强大的再保险保障之外，还应有巨灾风险基金的支持。而中国在这方面的准备还相当不充分， 目前保险公司提取巨灾基金不能全部或大部分从税前列支， 这很大程度上抑制了保险公司建立巨灾基金的积极性， 进而削弱了保险公司承保巨灾风险的能力， 这也是巨灾保险裹足不前的重要原因。
只有国家通过一系列政策支持， 构筑一个合理的巨灾风险管理体系，才能使得保险公司乐于承担、敢于承担巨灾风险，而不必担心破产的危机。
2.保险业和保险公司方面 中国保险业对巨灾损失的补偿率的增长速度明显慢于财政和社会捐赠， 作为以承担风险为天职的保险业来说， 不能不引起忧虑和思考。
中国保险业起步较晚， 缺乏应对巨灾的经验，目前在巨灾风险管理方面存在的主要问题表现在以下 3 个方面。
（1）前端：缺乏巨灾风险基金的支持 巨灾风险属于小概率、高损失事件，这使得巨灾保险不可避免地面临逆向选择的困境，巨灾风险很难在横向的空间上进行分散， 尤其是一些以 “大面积” 为特征的气象灾害， 因此，与其他大多数普通风险相比， 巨灾风险更适合在时间跨度上实现纵向分散， 即用非巨灾业务年度的保费收入和盈余弥补巨灾业务年度的赔付和亏损。但纵向分散面临的一个问题就是“时间风险” ，也就是说，如果巨灾发生在业务经营的头几年，此时保险公司还尚未建立足够的巨灾准备金，很可能因此而丧失偿付能力。此外，保险公司独自承担巨灾准备金的成本也十分高昂。巨灾准备金须保持其良好的流动性，这无疑会影响保险公司的投资决策，降低公司的盈利水平，而且对于上市公司而言，持有大量现金还会引起资本并购者的关注。而再保险的分保能力毕竟有限，因此，政府支持下的巨灾风险基金就显得尤为重要。
（2）后端：缺乏向其他金融市场转移风险的有效途径 截至 2007 年末，中国保险业资产总额 2.9 万亿元人民币，而国内仅仅 A 股总市值就近30 万亿元，一周增长或者损失一两万亿元对于 A 股市场是...
篇二：灾后重建社会风险防范化解工作存在的问题
策咨询通讯 》20o8年 ·增刊 当前 灾后 重建工作 需重视 的几个 问题 四川 省 科 技 顾 问 团 摘 要：当前应认真做好灾后重建前期工作，对重灾区受灾综合情况、生态环境影响评估 、震区水库和水电站安 全性检查 、灾后工业产业布局、重灾区的生态恢复等问题上应予以充分重视，在科学评估的基础上统筹制定重建 规划。关键词：灾后重建；生态环境；科学评估；重建规划 一、 摸清重灾区受灾综合情况 地震后 ，重灾 区的地 质地貌发生 了大的变化 ， 因此 ，灾后重建的首要任务是综合评估受灾区域环 境现状及变化趋势 ，从人的生存条件与可持续发展 角度出发 ，对受灾区域的生态环境 、居住条件 、生产 发展等进行综合评估，提出在受灾地区及龙门山断 裂带范围内的城镇重建或迁移的具体意见 ，不能盲 目在原地建设。专家们认为，从已知情况来看，包 括北川、青川、汶川原来的县城都应异地选址重建 。
建议迅速启动一系列相关专项研究 ，包括灾区地质 条件变化和评估 ，灾区生态环境变化和评估 ，灾 区 水、土等资源条件变化和评估 ，灾区主体功能定位 和产业发展研究 ，灾区人 口、社会结构的变化 和评 估以及各个重点领域的专项研究等，为科学规划提 供依据。
二 、尽快启 动“5．12 汶川 大地震” 环境影响 的 评估工作 地震给四JIl省生态环境造成 巨大破坏 、改变 ， 留下众多生态隐患 和环境 风险，特别是雨季来临 ， 更加大了此类 问题 的危险性。因此 ，建议政府组织 由地质 、生态、环境等方 面专家对 “5．12 汶川大地 震”生态环境影响进行评估 ，评估 的重点放在对震 区水土流失 、土壤侵蚀 、植被滑坡 、崩塌 、泥石流等 震前震后的变化情况 进行 分析。对重建 区的生态 环境容量 、生态适宜性等进行全面分析和评估。
三、对震区的水库和水 电站进行全面检查和评 估 这次地震的强度大，震区的水库和水电站的安 全是一个不容忽视的重大 问题 ，水库一旦 出问题 ， 其造成 的危害 同样 很大 ，要 给予足够 的重 视和预 防。建议及时组织专业队伍对震区和受地震影 响 的水库和水电站进行系统的检查 ，发现问题及时上 报 ，采取必要措施防止重大事故的发生。同时 ，要 组织专家对震 区在建 和拟建 的电站和水库工程项 目进行再评估 。
四、调 整灾后的工业产业布局 在全面调查和综合分析的基础上，重新定位龙 门山断裂带及周边地区的工业发展布局。同时，建 议 由政府组织有关部门和专家 ，对省里的重大建设 项 目进行再评估 ，对不适应地质和生态环境 承载力 的项 目要及时停止或进行相应调整 。
五 、重视 重 灾区 的生态 恢复 龙门山地 区是我省 自然生态条件较好 ，自然风 光秀美的地区，一直是我省重要的旅游景区和休 闲 度假胜地 。在此次地震 中，山体崩塌 、塌方 ，滑坡 ， 泥石流等 ，导致岩体破碎 ，土层裸露 ，对 自然生态和 环境都造成了巨大破坏。灾后重建 中应 积极争取 国家生态补偿机制的建立 ，对岷江上游地区重点补 偿。对那些受地震毁坏严重 、饮用 水有 困难 、交通 条件很 困难 的村庄 ，应实施生态移 民 ，进行 整体搬 迁 ，异地重建。要在灾区产业布局 上统筹协调 ，建 立生态保护机制。地震的震中地区( 下转第 46 页) 作者简介：本文是四川省科技顾问团组织相关专家，就汶川地震后重建工作的综合意见。
维普资讯 http://www.cqvip.com
《决策咨询通讯》20o8 年·增刊 分批分期地作 出有关规划和实施方案。同时还要 抓紧时机做好 国家要求上报的有关规划 ，争取国家 更多的支持 ，尽早重建 ，确保 四川省 2020 年经济社 会发展 目标的实现。
二、在重建规划的编制中应遵循的原则 ( 一)科学重建 所有重建的重大建设项 目和城镇 乡村 的总体 迁移 ，都要在经过可行性研究和咨询评估后实行科 学决策；拟全部拆除重建，但还未倒塌的各类建筑， 拆除前必须经过 正规安 检部 门确认 ；可拆 可不拆 的，能加固维修达到使用标准的尽量加以利用，以 节约有效资源 ，如要拆除的须由政府确认的专业施 工队伍实施 ，不能 自行盲 目拆除；新建 的房屋首先 要符合抗震标 准，以安全适用为原则 ，力戒 画蛇 添 足一些不适 当的装饰。
( 二 ) 以人 为本 对龙 门山地质断裂带 区域广大农村受灾居 民 的未来生存 、从事生产和居住等安置 ，一定要坚持 以人为本的原则进 行。要负责任地进行所处 区域 自然环境的综合评 价，宜荒则荒 、宜业则业 、宜居则 居 。没有生存生产条件 和不宜居住的要实行强制 性移民措施 ，并 相应作 出农村迁移居 民的未来从 业 、生活地的规划 ，引导和帮助农民迁移谋业 、重建 家园0 还要 吸取 教训 ，对灾 区农 村居 民住 房的重 建 ，也要分类提出相应的建筑的具体抗震措施 ，以 指导其重建，并指定有关部门作必要的检察督促。
( 三) 立足 长远 涉及几个受灾重 的县 ，其城 乡的生产 、生活设 施的重建规划 ，要坚持实行城乡统筹规划基础设施 的统一建设 ，并按全面建设小康社会 的要求和与建 设新农村实行有机的结合 ，提高整个农业生产效率 和效益 ，提高农业 现代化水平 和农村 居 民生 活质 量 、水平 ，为较好地解决“三农” 问题创 建 良好的基 础 。
( 四) 健 全制度 要将健全有关法规纳入重建规划 的重要配套 内容 ，加快改革 和完善的力度和进程 ，用法制确保 重建规划的顺 利实施。由于这次特大地震灾 害是 在改革开放以后的二十一世纪初发生的，新时期 所 有制的多元化，使得各种利益主体关系 的处理 、灾 害损失的处理等都 比过去唐山地震时复杂得多 ，恢 复重建所需 资金量巨大 ，完全仅靠政府投资 、支持 实不可能 ，而震灾造成的经济损失的补偿 与恢复重 建 ，单按过去有关制度 ( 办法 ) ，已难 以充分 体现以 人为本和解决灾民、受灾企业现存的一些 实际和重 建将遇到的新问题。为此要用改革的精神 ，统筹研 究有关经济制度的健全与规范 ，通过法制调动各种 积极性 ，加快重建家园步伐 ，依靠统一 的法 规处理 各类矛盾 ，实现国富 民康 ，避免人治带来 的负面影 响 。
三、建议抗震指挥 部下设规 划编 制组、政策法 规组、财务审计组 规划编制组应该是独立而专 门、专业性强 、人 员相对 固定 的机构，负责重建规划 的编制 、实施方 案的拟定调整和规划实施的督察等 ，确保规划编制 与实施方案的衔接和规划实施 的连续性 ，提高规划 的实效 ；政策法规组 、财务审计组加强对实 现规划 所需各种优惠政策的协调和重建资金的正确使用。
这三个相对独立的机构直接对省和国家负责 ，不受 其他方面干预。
(上接第 44 页) 映秀、漩 口等，是阿坝州的主要工业 集中区，以高能耗 、高污染型企业为主 ，在地震灾害 中，若有毒有害物质泄漏 ，会对成都造成很大威胁。
在灾后重建中应当统筹协调，建议将阿坝州工业经 济园区和映秀 、漩 口等地的电冶、工业 硅 、电石 、锂 盐 、水泥等企业实施 搬迁 ，在这区域建立一个生态 保护区，以保证成都的环境安全。
六、在摸清情况、科学评估 的基础上统筹制定 重建规 划 要在摸清楚 、摸准确灾 区情况 、进行科学评估 之后 ，再统一组织编制灾后重建规划 。应对灾后重 建的产业发展布局、城市规模的确定、公共设施的 合理布局进行科学规划 ，把解决当前突出问题与考 虑未来长远发展问题结合 ，不能为后人 留下 隐患和 问题。同时 ，要分步实施 ，区分轻重缓急 ，优先安排 重灾区人民重建家园和涉及 民生的重建工程 。
七 、组织开展灾后重建政策研究 目前 ，国家有关部门已经和正在出台对灾 区的 各项扶持政策 ，但急需从灾 区实 际出发提 出财政 、 税收、金融、信贷、公共服务、社会保障等方面一揽 子的扶持政策，四川省应尽快组织力 量开展研究 ， 向国家提 出建议 。同时 ，应尽快研究 制定省 委 、省 政府对灾区重建的有关政策 。
维普资讯 http://www.cqvip.com
Knowledge is powerGrowth in the extremely rich in the world, if you don"t have enoughknowledge, will be difficult. Because no matter what things you need toculture. Many ancient sages because attach importance to learning cancall wind call rain, has made many great cause. If you want to do greatwork, we must study hard scientific and cultural knowledge, can increaseability, exert special contribution for our country.The famous English philosopher Francis Bacon once said "knowledge ispower", now has been countless facts have proved this sentence. It isbecause of the search for knowledge, and human nature to inspire peopleto find infinite mystery. In order to realize the dream of again and again,human paid a hard efforts, studying geology to let people know the secretof China"s 960 square kilometers of land under; Studying the effects ofinformation science to modern people to understand science andtechnology developed a miracle; Genetic science research, people learn toovercome genetic disorders, mastering the genetic engineering ofinformation. Both in physical and chemical and biological mathematics,waiting for the further exploration of human beings.Knowledge is power, the construction of our country need to knowledge,the management of large countries need knowledge, creating a better
living environment requires knowledge. There is no scientific culturalknowledge in the modern society based on hard, do not take the country"sscience and technology will be behind.If you want to have broad rich knowledge takes hard work to learn,indomitable will complete the study task. Proletarian revolutionariesMarx"s "das kapital" for writing are making a lot of mind, after hard work,through countless day and night of hard struggle, finally realized hisdream. Because of his hard efforts, to carry forward marxism. Marx oftengo to the library have a seat here two deep footprints left him. So to getknowledge, you must pay a price. Is not so, ancient and modern, Chineseand foreign song dynasty poet lu you loved to read, to generation placewith a book in his room everywhere. Because so he left for latergenerations more than nine thousand poems, is known as a famouspatriotic poet in China. Both ordinary intellectuals and elite schools arethe love of learning, each of us should good good study day day up,improve their self-cultivation, increase their own talents.Understand that knowledge is power, more should study hard and mastera lot of scientific knowledge, so as to contribute to human beings. Ayoung don"t work hard, idle young, needy old, as the successor of the newcentury, must treasure the time, efforts to learn useful knowledge, toapply what they have learned in real work and life.
篇三：灾后重建社会风险防范化解工作存在的问题
自立 自强 中 担 当 责 任 邮政储蓄银行四川省分行对灾后重建工作的思考 汶 川 大 地 震 给 成 立 不 久 的 中 国邮 政 储 蓄 银 行 四 川 省 分 行 带
来 重 大 损 失 。
分 行 系 统 造
成 的 直 接 经济 损 失 超 过 2亿 元。在救灾工作中，我们坚持全力以赴 组织抢救受灾员工和群众，组织挖掘被 埋资金 ，举全行之力最大限度地确保人 员和 资金票 款安 全 ，促进 了抗 灾 自救 工 作有序有效地展开 。通过全体员工齐心 协力 、奋 力抢 险 ，掩埋 现金 绝大 多数被 挖掘出来，受伤员工得到妥善安置 ，到 2008年6月18日，受灾网点全部恢复正常 营业。系统 内三个集体 ( 个人 ) 被银监 会 表 彰 为银 行 业抗 震救 灾 先 进 单位 (个 人) 。
一、 改善服务，支持灾区恢复重建 巨大灾害后，邮储银行人用责任、
意志和 毅 力 ，把 抗震 救灾 、 灾后重 建 与 金融服务、业务发展有机统一起来 ，用 实际行动树立敢于担当社会责任 的良好 形象 。
( 一 ) 不断探索优质服务的有效方式 为 确保 邮政金融服 务 工作不间断，各级分支行 及时采 取 了有针 对性 的措 施：
一 是针对重灾区营业 用房受损的实际情况，采 取加固使用、设置临时营 业 点、搭建 帐篷 、板 房 、
流动服 务车 、安装 自助设 备等 方式恢 复营业 ，确保 了金 融 服 务 工 作 及 时 跟 进 。二 是对 部分 因震 灾造 成原有 网络中断的网点，
积极采 取无线 上 网的方式 恢复 了邮政 金融服 务 。三 是坚持 了7× 24tJ~时客 户服务 ，将 正常营 业的邮政储蓄城镇网点营业终止 时间延 长 至i 8：30。四是 加大沟 通宣 传力 度 。
在 邮政储 蓄 原 网点张贴 公 告 ，派员 到受 灾群 众 集 中居 住 区域进 行 宣传 ，告 之受 灾群众应至何处办理金融业务 。
( 二 ) 落实特殊业务处理措施 千方百计保证受灾群众资金存取及 时的需要 。对 因地震灾害造成身份证、
存折、银行卡丢失的客户，新开办了紧 急挂失账户止付业务、紧急情况急付款 业 务 和新增 账 户查 询业 务 。同 时开办 了 无密码账户异地支取业务。在客户 因地 震 灾 害造成 汇款 的取 款 单丢 失 ，到 网点 紧急需要取款的，新开了办理汇款 的急 付款业务。经客户提供汇款信息并提供 个 人身份证 明文 件，网点确认为本人 的，经汇兑系统查询或报省处理中心查 询核实后，补发取款通知单进行急付款。
( 三 ) 出台信贷支持政策，加 大投 放 力度 加大信贷支持灾后重建的力度，促 进 重建 工作 有序 推进 。一 是落 实存 量贷 口敬 宗泉 款 的处置 办法 。对 灾 区不 能按 时偿还 各 类贷款的单位和个人，不催收催缴，不 罚息，不作不 良记录，不影响其他救灾 信贷支持 。对于因地震灾害影响导致可 能出现的不 良贷款，在充分调研取证前 提下，专题向总行请示解决。二是出台 新 的支 持措 施 。对于 灾区 新发 放 的小额 信用贷款和小额质押贷款， 自灾情发生 日到2008年底，贷款利率均下浮10 对于所有受灾地区的小额质押贷款金额 上限统一提高到i O0万元；加大银团贷款 的营销力度，并及时将我行对于灾区的 有关信贷支持政策向社会进行公告。同 时，切实加大信贷资金投放，根据灾区 重建需要，合理调整了信贷资源地区配 置，从信贷总量、信贷资金和授信审查 等多方面优先支持灾区重建。灾后i O天 内新发放贷款40． 68亿元，截至 目前，系 统累计向6个受灾严重地区发放贷款i O0 多亿元 。
；
二 、邮储银行推 进灾后重建 面临 的问题和 困难 在抗灾 自救向灾后重建重点转移的 过程中，我们越来越深刻体会到，由于 政策未明、标准未定、资金来源及规模 未明确、政府规划未公布等原因，加之 地震灾害的后续影响难以准确测算 ，灾 后重建工作还存在较多困难。
( 一) 自身恢复重建投资大、协调难 一一是营业场所规划、投资、建设急 需配套政策。全省受灾网点主要分布在 成都等6个市州城乡，面宽点多，网点重 建和新增网点规划如何在各级政府的总 体规划中体现，必须得到各级党政和监 管部门的大力支持。重建的相关事项如 地理位置、建设审批、征地费用、配套 总第325期● 西南金融 维普资讯 http://www.cqvip.com
税费等需要政府出台更加优惠的支持政 策。同时，重建网点的相关建设标准和 配套资金需要量很大 ，作为一个刚刚起 步 ，自身建设发展要求很高的新机构，
筹资难度可想而知。与此 同时，地震期 问紧急恢复营业 的临时服务点条件简 陋、安全性差、风险很大 ，加之业务开 展不全 ，服务存在一定欠缺，基层行在 把 握 上存 在搞 好服务 与加 强 内控 的两难 局面，急需相对固定 的场地位置，以满 足较长时期金融服务 的需要。二是网点 重建的设备需求量大，自身难以及时配 置 。主要 是因 灾受损 需新 配置 部分PC、
终端、打印机、UPS、网络等设备等，省 中心机房受损 需建设KVM 集 中管理系统 ，
增配 部分 单 点设备 如银 联前 置加 密机 和 客管服务器，增配部分省中心应急处理 设备如邮政金融备份用服务器 、VPN远 程应急办公系统、应急网络设备、维护 用笔记本 电脑等，急需上级下达选型标 准、立项文件，并配套相应资金。三是 人员伤亡和员工房屋毁损严重。部分重 灾区的员工家园已经完全损毁，如何在 灾区重建中妥善安置这部分员工工作难 度 很大。
( 二 ) 对加 快发 展 的信 用环境 影 响 大、重塑难 是次生风险控制难度较大。部分 贷款原始档案资料和质押品 ( 存单) 在 灾害中损毁，导致系统维权证据灭失，
可 能对金融资产运 作带来法律风险 隐 患 ，形 成次 生金 融风 险 。震后 采取 的取 款、查询等特殊服务措施，可能因客户 存单、证件失而复得，要求再次取款 ，
银行不予取 款又面 临举证 的有效性 问 题，给银行权益维护带来影响。二是信 用恢 复需 要较 长过 程 。央行 和银 监会 规 定的 “ 银行不得向灾区借款人催贷” 、
“ 对灾区实施特殊金融政策 ” 等 ，有利 于树立银行业承担社会责任、体现社会 效益的形象。但有可能给受灾严重地区 甚至其它地区民众形成会 “ 豁免 ” 贷款 本息的错觉，个别民众可能滋生有钱不 还的想法，信用风险和道德风险隐患较 大，对信用环境有效树立不利，对银行 信贷管理工作带来新的困难。三是增大 后期业务拓展与风险防范压力。地震对 信贷业务发展产生很大的影响，最大的 一困难是部分借款人受灾情况较为严重，
影响贷款按时归还，造成逾期贷款甚至 呆坏帐 。在业务经营无法恢复 ，原有信 贷风险无法化解 的情况下 ，银行很难在 风险防范和业务发展 中找到最好的结合 点。由于信贷政策和相关业务规定的执 行受到很大限制 ，特别是重灾区可能出 现贷款申请客户原有经营用存货、设备 等资产毁损，难 以符合正常贷款的财务 标准等情况，抵押担保手续落实难，信 贷投放的合规性受到影响，不利于有效 加大信贷支持灾后重建的力度。
三 、对灾后重建相关政策措施的 建议 ( 一 ) 加强网点建设规划的综合协调 是各级党委政府、银监部 门积极 一支 持 邮 储 银 行 机 构 网 点 的规 划 重 建 工 作 ，党政 部 门在制 定重 建规 划方 案时 把 金融网点作为重要方面纳入 ，在城镇核 心商圈中为金融营业网点预留规划建设 用地 。二是银监部 门在新增和重建网点 选址上给予大力支持，简化金融机构在 灾后重建工作中对网点临时营业或迁址 等有关事宜的审批流程，便于金融机构 尽快开展灾后重建工作。三是受灾严重 地区的邮储银行各级机构在城市规划建 设方案出台后，尽快进行网点布局规划 和相关工作的衔接，启动机构网点恢复 和重建的前期准备工作。
( 二 ) 研究出台支持金融网点建设 的扶持政策 是各级党政应及时研究，在邮储 银行 机构网点建设 中给 予税 费优惠政 策，支持网点建设及时有序进行。如减 免重灾地区邮储银行机构营业税 以增强 自我恢复能力，减免城市建设配套费等 以促进建设进程。二是银监会协调财政 部、国家税务总局等部门及时研究出台
重灾区银行业机构减收机构监管费和业 务监管费的政策，对银行业机构采取所 得税等方面的优惠措施，以缓解重灾区 银行业机构的重建和发展压力。三是集 团公 司和 总行 在建 设规 划和 资金 安排 上 给予重点倾斜，在重建工作相关费用开 支上出台和落实支持措施。
( 三 ) 支持扩大业务领域以实现有 效金 融服务 一在继续扩大小额质押贷款、小额信 用贷款、银团贷款等业务的基础上，支 持邮储 银行在控制风 险前提下 ，扩大 业务经营范围，全方位支持灾后重建工 作。一是开发商户保证等信贷新产品，
通过与政府担保机构或担保基金配合，
或采取地方政府将部分财政补贴资金或 担保基金提供全额担保等方式，向符合 条件的农家店或农村流通企业发放信用 贷款，支持恢复生产和扩大经营。二是 增加扶贫农业产业化发展资金规模以引 导信贷流 向。创 新担保手段和担保 办 法，对有市场竞争力、带动力强的龙头 企业和产业化集群加大信贷有效投放，
为促进灾后重建发挥示范和带动作用。
三是支持开发设计符合农村和社区特点 的低风险产品，逐步推开消费信贷、信 用卡、投资理财和企业结算等更为丰富 的金融服务产品，提升服务层次。四是 加强与政策性银行、商业银行、农村信 用社的全面合作，通过协议存款、债券 交 易、银 团贷 款 等方式 ，拓 宽资 金 回流 农村的渠道，扩大投放规模。
( 四 ) 强力推进信 用环境重塑工作 由于抗震救灾特殊需要而出台的特 殊金融政策 ，把 握尺度和范 围稍有不 慎，很容易让普通民众将 “ 特殊” 理解 为 “ 常态” 和 “ 普惠” ，出现等、靠、
要 的现象 ，助 长有钱 不还 、不还有 理 的 不 良风气。为此 ，一是应该对特殊优惠 政策的标准和时限进行准确界定，以增 强操作性，避免道德风险产生。二是党 委政府 、人 民银行、监管部门和银行业 机构共 同协作，及时开展行之有效的宣 传活动 ，启动信用环境重树工作，促进 民众形成信用有理、守信有利的观念 。
三 是有 关执 法 、司法 部 门进 一步 加大 对 金融维 权工作的支持力度 ，对有钱不 还、恶意拖欠的单位和个人进行强制催 收，以净化金融生态环境，为切实加大 信贷投入 ，更好发挥金融支持功能创造 条件。
●●●●●●●●●●●●●●●●●●●●●●●●●●●●●●●●●●●●●●
作者系中国邮政储蓄银行四川省分行行长 所在地：成都市 邮编：610011
责任编辑：越 人 1 4 西南金融112008年第8期 维普资讯 http://www.cqvip.com
篇四：灾后重建社会风险防范化解工作存在的问题
INA EMERGENCY RESCUE应 急 救 援中国 自 然灾害尤其是重特大自 然灾害， 严重危害人民群众的生命财产安全、 心理健康和生产生活秩序。如何尽可能地降低灾害带给人类的伤痛， 是政府也是全社会的共同职责。
但从当前我国自然灾害救助的各环节来看， 还存在一些亟待解决的问题。
只有不断完善自然灾害救助体系， 在灾害来临时能迅速启动应急机制， 才可能把灾害造成的损失降到最低。一、 健全自然灾害救助体系的重要意义1. 应对自 然灾害频发的现实需要。
中国是世界上自 然灾害最严重的少数国家之一。
自然灾害种类多、 分布范围广、 发生频率高， 并呈现出多灾并发、 群发和集中爆发的特征， 一些历史罕见的重特大自然灾害近年来也频繁发生， 灾害损失持续加重， 严重影响了 经济发展和民生改善。
据民政部统计， 近 20 年来， 我国因遭受各类自然灾害每年平均死亡约 4300 人， 倒塌民房约 300万间， 因灾直接经济损失占国内生产总值的 2.48%， 平均每年约有 1/5 的国内生产总值增长率因自 然灾害损失而抵消。
特别是2008 年汶川特大地震， 死亡和失踪人数达8.8 万余人， 紧急转移安置 1514.684 万人，累计受灾人数 4616.0865 万人， 直接经济损失达 8451 亿元。
自然灾害频发的现实对防灾备灾、 灾害预警以及灾后救助等提出了严峻的挑战。2. 加强政府危机管理能力的迫切需要。在重特大自然灾害面前， 政府的危机管理能力成为衡量政府能力的一个重要方面。
一些自然灾害， 如地震、 海啸、 泥石流等都具有很强的突发性和难以预测性， 往往会在很短的时间内造成大量的人员伤亡和财产损失，这给政府处理这类事件带来一定的难度。
面对这种非常态的行政管理， 政府要做到临危不乱、 沉着冷静， 就必须有一套行之有效的自然灾害救助体系， 确保灾害来临时， 这一体系能够立刻运转起来， 有效应对危机。3. 维护社会稳定的重要保证。
自 然灾害是人类社会难以避免的伤痛， 从历史上来看， 大灾之年， 总有一些灾民流离失所、 背井离乡， 在居无定所、 贫困无助的情况下，很容易成为影响社会稳定的因素， 而政府则有义务帮助他们重建家园， 重新恢复生产生活。
同时， 一些重特大自然灾害带给人们的不仅仅是身体上的痛苦， 还有心理上的痛苦和煎熬， 如果这种极端压抑的情绪得不到及时有效地化解， 也会成为影响社会稳定的因素。
因此， 建立健全自然灾害救助体系， 不我国自然灾害救助体系存在的问题及对策周宝砚【 摘要】
自然灾害是人类社会难以避免的伤痛， 如何进一步完善自然灾害救助体系， 尽可能降低自然灾害带给人类的伤害， 是一个十分值得研究的课题。
从我国当前自然灾害救助体系的各个方面来看， 还存在一些亟待解决的问题：如救灾合力没有形成， 救灾资金总额偏少， 救灾物资储备单一， 避难场所数量不足， 心理救助没有到位， 救灾法律法规还没有健全。
针对这些问题， 提出了解决对策：
要进一步动员社会力量， 形成政府与社会在救灾中的合力； 要加大灾害救助资金的投入， 拓展救助资金来源渠道； 要增加救灾物资储备库的数量， 丰富救灾储备品种； 要加快避难场所标准化的建设； 要加强心理救助的力度； 进一步完善灾害救助的法律法规。【 关键词】
自然灾害； 救助体系； 问题； 对策33
理 论 探 索仅从物质上更要从心理上帮助灾民重新恢复信心、 重建家园， 这对于维护社会稳定、 推动社会和谐发展具有十分重要的意义。二、 我国自然灾害救助体系存在的主要问题既然自然灾害的发生难以避免， 健全自然灾害救助体系就显得十分重要。
综观当前我国自然灾害救助体系存在的问题， 主要体现在以下几个方面：1. 从救灾参与主体来看， 社会力量过于弱小。
这里的社会力量是指除政府以外的一切力量， 包括非政府组织及其志愿者、 企事业单位甚至灾民自身等。
改革开放以来， 虽然非政府组织力量不断发展壮大， 如中华慈善总会、 中国红十字会等， 但相当一部分民间蓬勃发展起来的自 发组织没有合法身份， 这类“草根型” 非政府组织法定地位的模糊性以及缺乏必要的监管， 严重制约了其发育， 也难以发挥出其在灾害救助中的积极作用。
就非政府组织中的志愿者来说， 他们是灾害事件中救助灾民的重要力量之一， 其中有一部分具有救灾方面的专业知识， 但也有相当数量没有任何救灾经验或技能的人在充当志愿者， 这不仅是对他们自身生命的不负责， 也无助于救援工作的开展。
就企事业组织来说， 在救灾工作中， 如果能够积极踊跃捐款捐物， 不仅可以大大缓解政府救灾压力， 发挥减少受害者损失和减轻受害者痛苦的重要作用； 而且还有助于推动“一方有难， 八方支援” 的良好社会风气的形成。
但从现实状况来看， 有部分企业缺乏奉献精神和社会责任感， 甚至在全民响应救灾时， 没有任何举动。
就灾民来说， 他们既是灾害事件的亲历者， 也是唯一能够在第一时间实施自 救和互救者。
但对于相当部分的灾民来说， 由于缺少必要的防灾演练和救灾知识，错过了宝贵的自救和抢救他人的时间。2. 从自然灾害救助的资金保障上看， 资金总额偏少且来源渠道单一。
首先， 救灾资金总额偏少。
据统计， 近五年来， 中央每年安排 50 多亿元自然灾害救助资金弥补灾害损失， 而实际上仅 2010 年 5 月 份， 我国就因洪涝、 风雹、 山体滑坡和泥石流、 干旱、低温冷冻和雪灾以及地震等自然灾害， 直接经济损失 451.7 亿元， 而全年则因各类自然灾害共造成直接经济损失 5339.9 亿元。
救助资金投入不足成为制约救助工作顺利开展的重要因素之一。
其次， 中央政府与地方政府在救灾资金投入上存在博弈。
现行救灾体系中关于救灾资金安排的基本方针是“分级承担， 以地方为主”。
但一些地方财政本身紧张， 防灾备灾救灾各环节资金都严重不足， 一旦遇到重大自然灾害的时候， 只能依赖中央财政拨付。
再次， 我国巨灾保险的作用还没有充分发挥。
长期以来， 我国政府是巨灾损失的第一承担者， 但实际上在巨灾风险中， 政府应该是风险的最后承担者， 其前面应该有若干道防火墙。
据悉， 国际上比较完善的巨灾风险补偿机制通常包括 7 个主体， 区域灾民、 地方政府和商业保险公司、再保险、 证券市场与国际再保险市场， 最后是中央财政救助。
而在我国， 保险公司在巨灾后的赔付往往是杯水车薪。
如 2008 年南方雪灾， 保险公司的赔付款只占全部损失额的 1%。
此外， 社会捐助流程和体系上还存在一些问题， 也影响了捐助事业的发展。
如少数慈善机构没有做到公信力的培养， 有的政社不分形同虚设； 有的有机构、 无活动，更谈不上公开性和透明度； 甚至有一些慈善机构财务混乱， 信息不公开等等， 大大影响了捐助者的积极性。3. 从救助物资储备来看， 储备库数量少、 质量难达标且储备物品单一。
首先， 无论是从中央还是地方来看， 救灾储备库建设严重不足。
目 前， 中央级国家救灾物资储备仓库只有 19 个， 而一些地方救灾储备库则存在虚设状态。
以海南为例， 各市县普遍没有专门的救灾物资储备库， 少数市县租用临时场所储备少量救灾物资， 大多通过与商家签订供货协议， 在灾害发生后供货。
这种方式应对一般灾害有效， 但对突发的重大自然灾害就不能保证及时救援。
其次， 救灾物资储备库建设和使用标准上都难以达标。
由于储备库建设上资金不足， 我国救灾物资储备库硬件建设水平普遍较低， 尤其是市县级救灾物资储备库普遍存在仓库面积小、 建设标准低、 基本装备严重不足的问题， 如一些地方的储备仓库配备的叉车过少或者根本没有， 使得救灾物质搬运还停留在手工操作阶段， 难以应对突发灾情时对时间和速度的要求。
例如， 汶川大地震救灾中， 从合肥救灾物资储备中心调运 2 万余顶帐篷， 动用了合肥省武警总队的 550 名干警搬运装卸， 前后花费时间长达 20 多个小时。
再次， 救灾物资储备品种单一。
现有的中央级救灾物资储备库中储备的主要是救灾帐篷， 地方储备的救灾物资也仅限于帐篷、 棉衣、 棉被和少量的救生装备。
如果一旦发生洪涝灾害， 则很难立刻寻找到冲锋舟和救生衣等救灾物资。此外， 储备物资管理的信息化程度也不高，许多救灾物资储备数据库和灾害数据库处于单机、 封闭状态， 缺乏救援物资的生产厂商、 名称目 录、 货物类型、 可供数量、 运输路线等信息系统数据库， 不同地区及部门采34
CHINA EMERGENCY RESCUE应 急 救 援中国 用不同的技术体制， 互通互联比较困难， 难以实现对突发公共事件的快速反应。4. 从救助所需避难场地来看， 避难场所严重不足。
应急避险场所是在预警信息发布或突发事件发生后， 城镇居民躲避灾难、 临时生活和暂时避险的场所。
避难场的建设是防灾减灾环节中十分重要的一环。
由于城镇人口密集， 高层建筑多， 一旦发生如破坏性地震等灾害， 如果没有避难场， 大量灾民将无法迅速、 安全转移， 会带来更大的伤害。但从目 前现状来看， 我国大多数城市避难场所严重不足且建设不达标。
以北京为例， 北京是我国大陆东部多地震的地区之一， 北京市也是全国最早建设避难场所的城市之一。据 2010 年北京市规委发布的《北京市地震应急避难场所专项规划研究》 指出， 虽然北京市已建成 32 个应急避难场所， 总面积501.94 万平方米， 可容纳人数 156.6 万人，但能够疏散安置的人数还达不到要求的十分之一。
场所建设也存在严重的扎堆现象， 许多应急避难场所都集中在海淀区、 朝阳区、原宣武区等。
除北京以外， 其他城市的避难场建设也不容乐观， 据有关资料统计， 广州市的人口 接近 1000 万， 但是目 前仅仅建成 5 个应急避险场所， 只能为 20 万人提供避难保障。
西安市的人口 数量达 800 多万，在 2008 年时也只有 3 个应急避难场所， 只能供 8 万多人紧急避难， 而且场所的设施也不够完善， 饮水、 如厕等基本生活服务难以保障。
目 前南京市虽然有 30 个应急避难所，可是能够达到国家标准的只有 2 所。
在一些已经建成应急避难场所的城市， 由于缺乏宣传， 市民既不知道避难场所的地点， 也不了解如何使用避难场所设施， 这使得避难场所形同虚设。5. 从救助实施方式上看， 重实物救助轻心理救助。
重特大自然灾害对灾民心理的影响不允忽视， 根据世界卫生组织的调查， 自然灾害或重大突发事件之后， 30 50% 的人会出现中至重度的心理失调， 及时的心理干预和事后支持会帮助症状得到缓解。
而在灾害一年之内， 20% 的人可能出现严重心理疾病， 他们则需要长期的心理干预。
但从实际救灾过程看， 重物质救助轻心理救助的现象十分普遍。
当我们从一次次灾区灾后重建情况的报道中， 看到的是拔地而起的崭新楼房和教室， 以及灾民有序的生产生活图景， 却很难了解到灾民心理恢复情况。
其实， 真正让灾民从心理上走出灾害阴影可能比恢复家园需要更长的时间， 而在这较长的心理疗伤和恢复过程中， 专业心理医生的指导是帮助灾民们走出心灵枷锁的最重要手段。
中国最早的灾后心理创伤研究和救援行动始于 1994 年的克拉玛依大火之后， 但十多年过去了， 灾区心理救助工作进展依然十分缓慢。
据报道， 2011 年 3 月 10 日， 云南盈江发生 5.8 级地震后， 当地医疗点很多外伤科军医在地震当天晚上就开始客串“心理医生”， 而第一支专业心理援助队伍在灾后第三天才到达灾区。
为了缓解当地心理医生紧缺的现状， 国家卫生部安排了两名心理专家对当地的医疗资源进行培训， 然后由这些医疗人员对灾民进行心理疏导。6. 从救助的制度保障来看， 法律法规亟待完善。
为了有效应对自然灾害， 我国制定出台了一系列有关自然灾害防御的法律法规， 如防洪法、 防震减灾法、 气象法、 水土保持法等， 这些法律法规主要侧重于洪涝、 地震、 森林草原火灾等单个灾种的防御和应对工作， 而在自然灾害发生后， 实施社会救助方面的法律法规的制定和颁布还处于起步阶段， 致使在实际社会救助中许多需要法律调整的关系无法可依， 政策和行政手段在很大程度上代替了法律的功能， 法律制定的滞后直接影响了灾害救助工作的顺利进行。
以社会捐助为例， 我国自 1999 年 9 月1 日正式施行《中华人民共和国公益事业捐赠法》以来， 较为有效地推动了 我国公益事业的发展。
但随着社会的发展， 捐赠法越来越不利于提高捐赠者的积极性。
如捐赠法没有明确管理部门和明确的监督方式。
由于没有明确统一的管理单位， 从而造成公益事业管理存在一些困难， 募捐活动大多没有建立全国性的统一登记制度， 随意性较大。
没有明确检查的主管单位， 加上又缺乏对公示制度的具体要求， 因此实际捐助活动公开透明度不大。
此外， 捐助资金分配及使用不够公开， 引起捐赠者的疑虑和不满。
为了使自己捐助的资金能够及时发到灾民手中， 有捐赠者竟亲自上阵加以监管， 如被网友戏称为史上“最苛刻捐款” 人的企业家曹德旺。
据媒体报道， 曹德旺在向向西部旱灾严重的五省捐款 2 亿元的同时， 与中国扶贫基金会签署“严苛” 捐款协议， 还亲自 成立独立监督委员会对项目 执行全过程监督， 聘请第三方评估机构对捐款发放过程、 发放结果和使用情况进行专业评估。
而他这一大手笔的做法，是一般捐款者无法复制的。
因此， 如何对捐助资金流向的监管、 跟踪捐款使用过程、 评估捐款使用绩效， 都需要用法律加以规范。三、 进一步完善我国自然灾害救助体系的对策建议针对我国自然灾害救助体系中存在的问题， 需要进一步加强以下几个方面工作：35
理 论 探 索1. 大力动员社会力量， 形成政府与社会在救灾中的合力。
首先， 政府在...
篇五：灾后重建社会风险防范化解工作存在的问题
准备：灾后反思政府应急管理面临的挑战与对策温志强１（ １天津师范大学政治与行政学院天津３０ ０ ３８ ７ ）内容摘要：
突发事件孕含着灾难， 也昭示着机会。
及时总结， 因势利导， 变突发事件为契机， 也是政府应急管理的目标之一。
本文从５． １２汶川特大地震后救援的实际出发认真反思我国应急管理面临的临时指挥、 响应不一、 专业人才匮乏、 民众自救知识不足、 救援资源短缺、 救援科技欠缺、 电力电信缺乏风险设计、 救助途径单一等挑战， 并针对性的提出了完善法律法规储备、 建设“国家应急管理局” 、 提高应急预案的可操作性、 培训专业人才、 演练自救知识、 培养风险心理、 筹建“应急管理储备基金” 、 加强应急科学技术研究等以预防为主的应急管理贮备机制的对策建议．关键词：
地震反思； 应急管理； 应急准备继１９ ９ ８ 年的特大洪涝灾害以来， ２０ ０ ３年的非典型性肺炎， ２０ ０ ４ 年初的禽流感， ２０ ０ ８年初南方百年不遇的冰雪灾害的威胁， 不久前的５． １２汶』 Ｉｌ特大地震都给国家带来了巨大的生命财产损失。
“５． １２” 汶川特大地震发生后， 又有持续不断的强烈余震发生， 震中所在地映秀镇被夷为一片废墟。
地震引发的山地灾害造成了重大人员伤害和财产损失， 截至５月２７ 日１２时， 四川汶川地震已造成６ ７ １８ ３人遇难， ３６ １８ ２２人受伤， 失踪２０ ７ ９ ０ 人。
紧急转移安置１５０ ０ ． ６ ３４ １万人， 累计受灾人数４ ５６ １． ２７ ６ ５万人。
虽然在这些灾难中， 国际社会也对中国政府面对５。
１２汶川大地震所作出的迅速、 高效， 规模、 有序的决策行为也深感佩服， 大加赞赏。
我国政府和社会经受各种公共危机的考验， 在危机管理方面积累了一定的经验。围绕着如何控制和消除公共危机的危害， 实践部门和学界逐渐认识一致， 形成了以全过程的阶段管理为基础的公共危机管理体系。
但我们在应对这些突发公共危机的时候， 其指导思想总体倾向于全灾难的干预途径， 并着重于直接救灾。
可是从５． １２汶川特大地震来看，面对一个陈旧的严重问题滞肘着危机的缓解和损失的减轻， 那就是资源的的整合、 决策指挥的混乱以及物质、 技术、 人才、 资金和有效处置机制、 公众心理等的贮备。
但是受过去多年计划经济体制的影响， 我国一直采用分部门、 分灾种的单一灾情救援体制和危机管理模式，造成政府缺乏统一协调的应急机构， 政府跨部门协调能力不足， 处理公共危机的有效性受到质疑。
如何把危机管理的焦点从应急处置前移到公共危机的预防和必要的准备上来？最近的５． １２汶川特大地震再一次用鲜活的实践证明了平时对于突发事件的研究、 认识以及应急处置制度和相关法律的准备， 还有应急管理机构和专业化队伍的建设、 必要的物资储备等都是危机爆发后快速有效处置的根本保证。
这比直接救灾和危机处置更有价值。一、 地震后反思政府应急管理面临的挑战（ 一）灾后临时指挥挑战应急管理专门部门的权威性基金项目：作者简介：本研究是温志强主持的天津市“十一五” 哲学社会科学研究规划资助项目“非传统公共安全问题的政府应急管理体制构建研究” 的系列研究成果之一， 项目编号为：
Ｔ ＪＺ Ｚ ０６—１－ ００９温志强（ １９ ７ １－ ）， 男， 甘肃会宁人， 天津师范大学政治与行政学院副教授， 博士研究生． Ｍ Ｐ Ａ管理中心主任， 主要研究方向：
应急管理．
虽然早在２０ ０ ６ 年４ 月 ， 国务院办公厅就设置了国务院应急管理办公室， 负责组织编制国家突发公共事件总体应急预案和审核专项应急预案， 协调指导应急预案体系和应急体制、机制、 法制建设， 指导各省（ 区、 市）人民政府、 国务院有关部门应急体系、 应急信息平台建设等工作。
协助国务院领导处置特别重大突发公共事件， 协调指导特别重大和重大突发公共事件的预防预警、 应急演练、 应急处置、 调查评估、 信息发布、 应急保障和国际救援等工作。
２０ ０ ７ 年１１月 １日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》 也规定了“国家建立统一领导、 综合协调、 分类管理、 分级负责、 属地管理为主的应急管理体制。
” “国务院在总理领导下研究、 决定和部署特别重大突发事件的应对工作； 根据实际需要， 设立国家突发事件应急指挥机构， 负责突发事件应对工作； 必要时， 国务院可以派出工作组指导有关工作。
”“国务院和县级以上地方各级人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关， 其办事机构及具体职责由国务院规定。
”但是， ５． １２汶川特大地震以后， 我们仍然和以往的救灾应急一样， 临时成立抗震救灾指挥部， 所有一切资源都有总指挥部调动。
在这次地震中只有四川阿巴自治州应急办公室主任有一个汇报的连线声音， 其他各级应急管理办公室都没有任何声音出现。
国务院总理亲自组织指挥救灾的模式在整合资源、 统一调配方面确实有很大优势。
但是， 随着改革开放和社会转型的进一步深化， 我国的各种突发事件会越来越多， 如果一直没有或者发挥不了应急管理专门实体机构的作用， 每一次突发公共危机都由总理亲力亲为指挥， 势必会影响政府正常的管理工作。
更为严重的是， 各级政府的应急管理办公室在应急管理中的权威性也将逐渐减弱。
５． １２汶川特大地震的抗震救灾再一次证明， 应急管理不是灾后救助几天的事， 而是平时的积累和准备， 灾后几个月 、 几年、 甚至几十年的连续不断的恢复重建， 考临时指挥系统是解决不了根本问题的。
所以， 如何逐步塑造应急管理政府专门机构在应急管理中的权威性势在必行。（ 二）灾后响应不一挑战应急预案的操作性５． １２汶川特大地震后两个小时内国家就启动了应急响应机制， 各个职能部门也随即启动了应急预案和各种应急响应机制。
预案都启动了， 但是真正进入震中展开救援是两天以后从天而降的， 这使得我们各级的应急预案的操作性和应变性受到挑战。
更为严重的是各级预案在严重程度和级别认定上不尽相同， 更加反应了应急预案的不规范和盲目性。
如果我们细细研究各级政府的预案就不难发现， 目前的应急预案不同程度的存在着突发事件假设状态盲目乐观， 而对危机爆发后的救灾条件的复杂局面估计不足； 对其引起的破坏程度理想化， 而对危机爆发后的救灾资源的需求量计划不足， 比如５． １２汶川特大地震灾后帐篷的问题； 对单生危机的处置程序明确， 而对次生灾害引起的严重后果考虑不周， 比如５． １２汶川特大地震后燕塞湖的问题：
对危机爆发后的机构和运作程序比较规范， 但是对于不同灾害的应急资金、 救护人员、 物质保障、 技术支持缺乏针对性的计划， 比如５． １２汶川特大地震后资金筹措问题； 对于常态下的救灾和控制设计比较规范， 但是对于突发事件引起的道路中断、 通讯中断、 电力中断、 医院被毁等基础设施的缺失状态下怎么应对就明显缺乏进一步的对策， 比如５． １２汶川特大地震后有的的自然村、 甚至乡镇在几天后才联系上， 更不用说及时救援。这都反映出应急预案必须要从灾后实际操作的环境出发， 多想几个“如果” ， 那样， 在灾难发生时我们会更加从容。（ 三）灾后救助人员混杂挑战应急专业人才培训５． １２汶川特大地震后首先进入地震区进行救援的是军队， 然后有武警， 再次是地震救援队， 专业医疗救护队， 再往后有志愿者、 各色民间非专业性救援人员和国外的救援人员。到了十天以后进入四川的各行业各路参加救援的人数大到２０ 万左右， 这中间， 除了医生之外， 专业的救援人员不足二十分之一。
这些人的进入给灾后的民众心理起到了极大的鼓舞和２
抚慰。
但是他们的救援能力和他们的救援热情之间的差距反差太大， 而且这些人进入以后的衣食住行、 吃喝拉杂睡以及安全保障、 后勤保障给本来满目疮痍的灾区无疑是雪上加霜， ５月 ２２日四川省政府不得不婉言谢绝非专业性的救援人员继续进入。
但是， 应该起到最主要作用的主力军——紧急救援队， 不但人数少的有限， 举全国之力也只能是杯水车薪。
而且，因为缺乏有效的立体交通能力迟迟接进不了受灾群众， 能够立体交通进入的军队又没有专业的救援设备和专业的救援技术支持， 这都给我们救援带来了很多遗憾。
所以， 如何培养一大批具有专业技术和全天候的能够应对各种抢险救灾的专业人才势在必行。（ 四）灾后自救无助挑战民众自救知识演练５． １２汶川特大地震后， 很多县乡都失去联系， 由于道路和通信中断， 很多救援人员和物资第一时间无法进入灾区。
但是， 从后来得到的信息来看， 地震后各级政府第一时间都能组织民众展开自救和转移、 安置以及主动派人和外界联系， 其情感天动地。
但遗憾的是民众自身的自救能力和信心以及自我保护意识令人痛心， 从可知的画面可以看出， 有很多的民众都是在地震时盲目逃生被压在楼道里的， 或者缺乏水源、 或是缺乏信心、 或是慌乱而失去生存的机会。
可见我们民众的自救知识的普及太低， 危机意识低下， 逃生能力缺失， 生存信心不足。
例如５． １２汶川特大地震后有两个被困女孩子刚开始一边聊天一边互相鼓励， 可是到了第三天， 本来没有太多伤的其中一个因失望而终于没了音讯， 另一个抱着必胜的信心坚持到救援队得到来， 她被发现后的第一句话“我一直坚信你们一定会来救我” 。
这句看视普通的话语， 相信给大家留下了刻骨铭心的感动。
这也给我们常态下对民众的自救知识的普及和自救心理的储备的重要性和关键性上了生动的一课。（ 五）灾后救援资源短缺挑战应急资金物资储备机制５． １２汶川特大地震以后， 我们首先从中央政府划拨专项救济资金亿元， 以后几天中，在媒体和全国各级组织和社会民间组织的号召和感召下， 政府投入外， 民间捐款日益增多，５． １２汶川特大地震一个月 后， 截至６ 月 １０ 日， 共接受国内外社会各界捐赠款物总计４ ４ ４ ． ３２亿元， 而各级政府共投入抗震救灾资金２３４ ． ５８ 亿元。
而我国的救灾款项大多数是从预算外资金中由各级政府临时拨付， 临时筹措， 临时挪用， 我国目前没有专门的应急救灾款项和基金， 一旦有重大灾害往往靠号召和动员民间资金起主要作用， 这使得政府在灾后救援中资金成了一个很重要的滞肘因素。
所以如何建立规范的常设性的应急风险储备资金积累机制， 成了我们有效应对突发事件和灾后重建的主要问题。再说救援安置过程中的帐篷问题， 虽然５． １２汶川特大地震的受灾面很大， 但是我们举全国之力十天以后都无法安置灾民， 而是由国家主席亲临生产现场动员临时生产帐篷， 这和我国的国力是不相称的。
这当然不是我们置不起这些家当， 而是我们平时的危机意识不高，储备不足的结果。
其实不光是帐篷， 如果要是冬天的话， 衣服、 棉被等御寒物资和取暖设备照样和今天的帐篷一样短缺。
为什么５． １２汶川特大地震后没有出现粮食短缺和饥荒， 那是我们一直很重视粮食储备的原因， 这也从另一个角度说明物资储备在突发事件应急中的重要性。（ 六）灾后救援手段单一挑战应急专业科学技术研究５． １２汶川特大地震后的各种救援行动中， 利用大型设备和专业技术救援的人数可能不到所有救援人员的十分之一。
实际救援中更多的是用徒手或传统的人力来救援， 其坚辛和毅力可歌可泣。
但是能在救援中发挥重要作用的如生命探测技术、 幸存者的保护技术、 靠近幸存者的切割技术、 挖掘技术等专业救援技术明显不足和落后。
这就给我们平时的救援技术的研究和救援手段的创新和探索提出了严重的警示。
５． １２汶川特大地震后救援的实践也告诉我们， 救援设备和专业技术的应用能够起到事半功倍的效用， 我们必须重视。３
Ｃ － ｔ：
； ）灾后电力电信中断挑战应急基础设施建设的风险设计５． １２汶川特大地震后救援中， 给我们印象最深， 也是最困难的莫过于灾后电力、 电信的中断以后， 没有应急补充电源和通信， 使得我们很久无法和受灾地区联系， 甚至一周以后我们才和受灾最严重的行政村联系上。
这也反应出电信、 电力行业的垄断、 趋利性使得边缘山村的基础设施严重不足和缺失， 这在将来的应急管理中成了一个新的课题。
更令人担心的是电力电信等基础设施在建设初期设计中缺乏风险意识， 缺乏非常态状态下的应急考虑。
这一点在年初的南方雪灾灾中也表现得淋漓尽致。
所以， 电信电力的重建中， 相关部门如何提高风险意识， 设计应急措施， 而不是事后能自豪的反复强调“５． １２汶川特大地震后第三天我们首先抢通北川县的通信” 而沾沾自喜。Ｃ Ａ ）灾后交通受阻挑战应急救助途径的多元化５． １２汶川特大地震后给我们救援带来最大困难的就是道路交通受阻， 这和洪水、 雪灾等一切自然灾害都有相同的规律性。
道路是灾后救援的大动脉和救援是否有效的关键环节， 一旦发生泥石流、 塌陷和断裂后受阻， 给养、 救援、 抢险、 救护、 物流等一系列人员和物资都将搁浅。
５． １２汶川特大地震后交通严重受阻， 温家宝下令徒步、 直升机、 摩托艇等军队的战备手段进入灾区， 逐渐开辟了空中水上等非传统的交通方式， 保障了救援的有效实施。
但是５． １２汶川特大地震交通中断后救援受阻的事实给我们的教训是深刻的， 救援路径尤其是接近救援目标途径的多元化和立体化将是我们以后应急预案和应急计划中应该优先考虑的问题，也是专业救援队伍训练的必备素质之一。二、 构建以预防为主的应急管理贮备机制对策建议（ 一）加快立法， 完善突发事件管理的法律法规储备及时有效地处理突发公共危机， 是现代政府管理责无旁贷的职能选择。
但是， 要让政府的应然选择变成积极负责的必然行动， 尚需以法律的形式确定下来。
根据近几年公共危机处置的教训， 借鉴国外危机管理的经验， 针对我国突发公共危机的特点， 亟需建立准备充分、反应快捷、 高效控制、 信息沟通、 保障有力的应急法律制度， 在法律层面上明确各级政府在危机处理中的责任， 用法律保证危机处置的高效快捷。
２０ ０ ７ 年１１月 １日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》 无疑在...
篇六：灾后重建社会风险防范化解工作存在的问题
工作·学术[作者简介]学 者 论 坛一、灾害危机管理是人类社会发展的重大课题通常情况下， 灾害是人类社会发展的最大威胁， 尽管人们对灾害的理解和界定在内涵和外延上存在着差异。不同的学科在灾害的性质、类别、形成因素、造成的危害以及预防、处置、修复与重建的方式与技术上各有自 己的特点。
本文关注的灾害是指传统意义上的灾害———自 然灾害。从文献看， 人们对灾害的认识， 最初是与自 然灾害联系在一起， 如地震、洪水、冰雪、干旱等， 这些灾害对人类生存与发展环境的造成严重破坏， 重要的是危及人们的生命和财产安全， 还可能对社会稳定造成影响。
人们开始研究导致灾害的自 然力原因， 并逐步意识到产生灾害形成的社会影响以及导致灾害的非自 然力原因。
据林德尔的统计， 过去的10 年里， 在国际《 紧急事务与灾害》 杂志（IJMED）
上发表的文献之中， 就自 然灾害种类而言， 地震是研究得最多的自然灾害， 依次是飓风、龙卷风、洪水、火山和丛林火灾， 将近60%的自 然灾害研究的文章是关于地震灾害的 (MichaelK.Lindell， 1997)①。
自 然灾害的发生会打乱整体或局部社会的秩序， 造成人员逃亡， 导致生产和分配系统瘫痪， 并加剧对资源的争夺。
有学者对灾害进行了 界定， 认为“灾害是在时间和空间上都明显可见的事件， 在灾害中， 或其较大的从属单位（ 如社区、地区）
遭受有形的损失和破坏， 其正常功能被打乱。
这些事件的起因和后果都与社会或其从属单位的社会结构和社会过程有关”②。20 世纪初， 人们从社会学的角度开始研究灾害。
认为“灾害研究就是研究这些事件对于当事者产生的社会和心理影响”③。
最早对自 然灾害的社会学研究可以追述到美国的 S · 普林斯。
1920 年他发表了 论证加拿大轮船爆炸事件造成的社会后果。
1942 年美国社会学家 P· 索罗金出版了《 灾祸中的人与社会》 一书， 探讨了 战争、革命、饥荒和瘟疫对人们的心理过程、行为、社会组织和文化生活的影响， 提出了 灾害研究的理论架构。
随后有关灾害的研究逐步扩展， 进入 20 世纪 80 年代， 对于灾害的研究在全球范围内广泛开展。在自 然灾害中， 地震作为难以完全避免的灾害之一， 引起人们的高度关注。
我国对地震的社会学研究可以追述的到 20 世纪 70 年代。
从学科角度对其进行探讨并赋予其学科地位的则是中国(宋守全等， 1989)。④中国对地震开展的社会学研究并形成了 一系列研究文献， 对于防震减灾工作具有重要的参考价值。
但开展地震的社会学研究在数量和范围上与国家面临的受灾状况及其指导灾害预防、 救援和恢复重建等方面还存在一定的差距。中国是一个自 然灾害频发的国家， 相关文献表明， 我国4/1 的国土和一半的城市位于地震基本烈度 7 度以上的地区， 几乎所有的省、市、自 治区在历史上都发生过 6 级以上灾害危机管理中的社会工作研究———以中国自 然灾害危机管理为例周 昌 祥（重庆工商大学社会与公共管理学院， 重庆400067）[摘要]灾害是人类社会发展面临的最大威胁。
自然灾害是灾害中最常见并且对人类生存和发展造成极大破坏的灾害形式， 中国四川汶川特大地震的发生反映了灾害危机管理的重要性。
作为自然灾害频发的发展中国家， 加强灾害危机管理应当成为政府工作的重要任务。
灾害社会工作以其专业特质， 有助于提高综合减灾能力和风险管理水平， 能够在预防灾害、处置危机与灾后重建中发挥积极作用， 成为在灾害危机管理中的重要角色。
文章立足灾害危机管理预防———救援———重建的工作机制， 结合社会工作介入四川地震灾后重建的经验， 探析灾害社会工作的研究视阈以及介入灾害危机管理的作用、基本路径和方法， 赋予灾害社会工作以学科意义， 努力推进灾害社会工作研究， 提高灾害危机管理的质量。[关键词]灾害危机管理社会工作[中图分类号] C916 [文献标识码] A[文章编号] 1672- 4828（2011）
02- 0019- 06社会工作social work周 昌 祥， 教授， 重庆工商大学社会与公共管理学院副院长， 研究方向：
社会工作19
社会工作·学术社会工作social work地震。
由于经济发展的相对落后， 因此抵御自 然灾害的能力受到一定程度的影响。
中国地震死亡人数约占全球 1/2。⑤根学 者 论 坛据国际减灾策略组织 （ISDR）的资料， 2008 年因洪水、风暴、火山爆发、山火和干旱等自 然灾害共造成全球经济损失1810亿美元。
而中国自 然灾害共造成近 1110 亿美元的损失， 有 235816 人死于自 然灾害， 而 2007 年这一数字为16871 人。
2008 年的经济损失则从 2007 年的 750 亿美元跳涨了 两倍多。⑥中国民政部官方网站发布《 2008 年自 然灾害应对工作评估分析报告》 指出， 2008 年， 我国自 然灾害发生频率高、种类多、地域广、强度大、损失重， 总体形势严峻。
台风、洪涝、旱灾、风雹、滑坡和泥石流等各类灾害均有不同程度发生， 特别是年初南方部分地区低温雨雪冰冻灾害和四川汶川特大地震两次巨灾， 灾损程度、救灾难度历史罕见。
各类自 然灾害共造成约 4.7 亿人 (次) 受灾， 死亡和失踪 88928人， 紧急转移安置 2682.2 万人(次)； 农作物受灾面积 3999万公顷， 其中绝收面积 403.2 万公顷； 倒塌房屋 1097.7 万间， 损坏房屋 2628.7 万间； 因灾直接经济损失 11752.4 亿元。
与 2000 年以来均值相比， 2008 年因灾死亡（ 含失踪）人口、直接经济损失、倒塌房屋和紧急转移安置人口分别高出 33.8 倍、4.8 倍、4.8 倍和 2.1 倍， 受灾人次高出 14.8%， 灾害损失主要指标远超常年水平。⑦尽管各级政府和社会各界全力以赴， 仍造成严重的财产损失并夺取了 许多人的生命。灾害的破坏性让人们意识到加强和完善灾害危机管理的必要性。建立应对灾害的管理体系有助于预防以及最大限度地减低灾害带来的破坏和影响。
2004 年时任中国国际减灾委员会副主任、民政部部长李学举提出：
中国政府在灾害管理领域不断探索， 逐步形成了 灾害管理的一些基本理念和机制， 制定了“以防为主， 防灾、抗灾和救灾相结合” 的灾害管理战略， 是我国建立灾害管理体系的基础(李学举， 2004)。
表明中国政府及其相关部门已经高度重视灾害管理问题。二、灾害危机管理的社会工作研究现状人们将灾害看成是一种危及人类生存与发展、 社会稳定与和谐的突发事件。
从危机的广义性与灾害的特征来理解， 可以把灾害看成一种危机， 并从危机管理的角度对灾害进行管理。
危机管理是指对危机的管理， 它包括危机的预防、危机的处置和危机后的恢复等过程， 通过有效的危机管理， 努力消除或降低危机对人类及其生存发展环境造成的威胁和破坏。
灾害危机管理是运用多学科的理论和方法从灾害危机的发生机理与人类的应对机制入手探讨如何进行灾害危机的预防、预警、监测的规律。
如面对灾害危机如何进行预防决策， 如何处置灾害危机， 将灾害的破坏力降低到最低点； 如何将灾害危机后的恢复重建作为一种新的发展机遇， 促进社会与民生的进一步改善等灾害危机控制过程。目 前在国内可以看到学者运用管理学、政治学、社会学等理论探讨建立灾害危机管理机制， 提出建立包括灾害危机监测、灾害危机预警、灾害危机决策、灾害危机处理的灾害危机管理体系。
更多的研究者从危机管理的角度、社会风险的角度探讨危机管理的内容， 研究灾害危机管理中的人力资源能力提升问题（ 闫淑敏， 2008）
； 研究灾害危机管理与长期稳定发展的问题（李宝元、王泽强， 2008）
， 明确提出了 灾害危机管理的概念。但运用社会工作理论研究与建立防灾、 减灾和重建的灾害危机管理体系的著述较为鲜见， 以“社会工作” 和“灾害危机管理” 为关键词在国内的中文期刊网进行检索没有发现相关文章。
只有为数有限的文章研究灾害的社会工作介入问题， 表明中国大陆有关灾害危机管理的社会工作专业研究还没有真正起步。社会工作基于相关社会科学形成了 尊重生命， 促进人类发展的理论体系， 并在这种理论的支持下开展并探索专业服务的科学方法， 体现了 预防、治疗和发展的学科特质，在防范和处理人类生存和发展的危机中发挥出其他学科不可替代的作用。
在 2008 年四川地震灾区恢复重建过程中，大陆的专业社会工作者组成抗震救灾的服务队深入灾区学校、社区， 为学生、家长、教师、管理者及其辖区居民开展专业服务， 为当地群众摆脱地震阴影、恢复正常的生活、工作和学习秩序发挥了 巨大的作用。
专业社会工作者的功能和作用充分显现出来， 受到当地政府及其管理部门的高度重视， 社会工作的专业服务深入人心。
在专业服务中， 检视了社会工作的服务功能， 印证了 社会工作介入灾害危机管理的作用和效果。开展灾害危机管理的社会工作研究， 有助于提升灾害危机管理的效果， 特别是通过灾害危机管理过程中的社会工作专业服务， 对于体现生命的尊严， 提升民生的质量， 维护社会安定与发展具有重要意义。自 然灾害的极大破坏力及其防范， 切实保障民生安全成为政府工作的大事。
运用社会工作理论开展应对灾害危机的研究得到政府的大力支持。
中国大陆就灾害与社会工作的学术研究， 官方最早有规模的研讨会应是 2008 年 12月 8 日 由中国民政部在四川召开的“灾后重建与社会工作研讨会” ， 这是一次探讨灾害危机管理过程与社会工作介入的会议， 参与四川地震救灾的有关政府部门和社会工作界的实务者和研究者参加了 会议。
会议上受灾地区的代表、对口 援建的省市代表和参与灾后重建的代表做了 经验交流， 从社会工作学科与专业的角度介绍和研究了 参与灾害危机管理的成就以及运用社会工作专业理论和方法介入灾后重建的过程与路径， 为后续的重建过程积累了 经验， 开启了 灾害社会工作研究的大门。灾害危机管理中的社会工作研究可以理解为灾害社会工作研究， 它是指运用社会工作的学科理论和方法研究灾害危机管理过程， 探讨有效介入灾害危机的预防、治疗与发展的服务路径与规律， 具有学科的意义。
灾害社会工作研究能够有效指导和介入灾害危机管理体系， 提高灾害危机管20
社会工作·学术学 者 论 坛理的效能， 这是由社会工作的学科与专业特质决定的。
这种学科与专业特质体现在社会工作在协助人以及解决社会问题或危机过程中追求科学性、系统性、生态性、社会性、能动性、独特性与实务性上。
科学性体现在社会工作理论、方法、价值伦理与维护生命的意义紧密联系在一起， 与灾害危机管理的本质具有一致性， 灾害危机管理首要的是保障受灾民众的生命安全； 系统性体现在运用社会工作的系统理论观察和思考助人系统的完整性以及系统资源的可利用性，系统性地设置预防、治疗和发展的路径与方法。
灾害危机管理本身就是一个系统， 而系统的完整性和有效性取决于预防、处置和重建的综合设计是否科学、合理， 是否体现维护民生与社会公正的价值观； 生态性体现在社会工作以促进人类的生存与发展为目 标， 以生态学角度研究和优化人类的生存与发展空间， 促进人类的健康发展。
灾害危机管理必然面临灾害发生并破坏人类的生存与发展环境， 而优化人类生存与发展的环境是灾害危机管理的重要任务； 社会性体现在社会工作是一门以人的生存与社会发展为研究对象的学科， 专注人的健康成长与社会公平、正义， 在其理论的指导下， 运用有效的方法协助有危难的人群依靠自 己的力量回归主流社会， 化解因这些危难造成的社会问题或危机。灾害危机管理虽然是针对灾害危机的控制与治理， 但灾害不可避免地会对人类生存和社会结构形成影响， 衍生成为社会问题和危机， 使灾害危机管理具有社会的属性， 因此灾害社会工作在灾害危机管理中大有用武之地； 能动性体现在“人在环境中” 的社会工作理论基础上， 因此在协助人与解决社会危机时需要秉持能动的观点。
灾害危机管理需要应对灾情复杂与万千变化， 需要能动性地控制灾情的蔓延；独特性体现在社会工作方法的艺术性， 在助人与解决社会问题或危机过程中以人们需求出发， 寻求与个体相适应的、有效的、 容易接受的自 助方法脱离危机。
在灾害危机管理中， 最实际的救助效果无非也是促进受灾民众的自 救， 依靠自 己的力量降低灾害带来的损失； 实务性体现在社会工作者经过系统的社会工作理论教育、 崇尚尊重生命的伦理价值观、 接受过严格的助人技巧训练并具备一定社会工作直接服务的实务经验， 尤其是关注社会弱势群体可能面临的各种灾难并用心扶持弱者回归常态。
这些实务性决定了 社会工作者能迅速融入到灾害危机管理的过程中去， 发挥自己的专长和实务经验， 提升灾害危机管理的服务品质。
可见， 社会工作以其学科和专业的特质对于健全和完善灾害危机管理体系具有重要价值。从灾害社会工作理论的角度看， 自 然灾害可以看成是自 然力危及人类和社会安全的突发事件， 政府灾害危机管理体系是指在以人为本的理念下， 实行的有关灾害危机的预防、救援、善后（重建）
等制度安排。
这种制度安排充分体现政府通过行政的手段组织各种资源应对灾害危机， 维护民生与社会安全的执行力。灾害危机管理的机理首先遵循预防， 其次是救援， 最后才是善后的问题。
社会工作服务机制表现为预防、治疗和发展的脉络， 二者的运行机理具有高度的统一性， 这提供了 社会工作介入灾害危机管理的适切性。在灾害社会工作中， 灾害危机的预防是灾害危机管理的首要环节， 为此， 理解灾害危机管理体系的内涵可以有这样的认识：
预防胜于...
篇七：灾后重建社会风险防范化解工作存在的问题
中国应急管理 2020年第七期风险交织叠加
防范刻不容缓我国是世界上自然灾害最严重的国家之一，各种灾害风险相互交织、相互叠加，自然灾害面临更加复杂的严峻形势和挑战，必须强化灾害风险的综合防范。风险叠加，呈现五大特点 我国的自然灾害有五个特点：一是灾害种类多。二是分布地域广，我国32个省区市均不同程度受到自然灾害的影响，70%以上的城市、50%以上的人口分布在气象、地震、地质、海洋等灾害的高风险区。三是发生频率高，区域性洪涝、干旱每年都会发生，东南沿海地区平均每年有7个左右的台风登陆。同时我国大陆地震占全球陆地破坏性地震的1/3，是世界上大陆地震最多的国家。四是灾害损失重，本世纪以来，我国平均每年因自然灾害造成的直接经济损失超过3000亿元。因自然灾害每年大约有3亿人次受灾。五是灾害风险高。近年来，随着全球气候变暖，导致我国极端天气气候事件多发频发，高温、洪涝、干旱的风险进一步加剧，地质灾害风险也越来越高。这些高灾害风险区又都集中在东部人口密集和经济发达地区。随着经济全球化、城镇化快速发展，各种灾害风险相互交织，相互叠加，我国自然灾害面临更加复杂的严峻形势和挑战。受气候异常、林区可燃物超载、野外火源管控难度大等因素影响，一些林区森林火险处于较高水平。尤其在汛期，全部自然灾害的风险叠加处于较高水平，特别是洪涝、台风、局地的山体滑坡泥石流灾害风险比较高。防范化解重大灾害风险，确保人民生命财产安全和经济社会可持续发展的压力越来越大。2019年，我国自然灾害以洪涝、台风、干旱、地震、地质灾害为主，森林草原火灾和风雹、低温冷冻、雪灾等灾害也有不同程度发生。全年相继发生青海玉树雪灾、四川木里森林火灾、山西乡宁和贵州水城山体滑坡、四川长宁6.0级地震、超强台风“利奇马”、主汛期南方多省暴雨洪涝、南方地区夏秋冬连旱等重大自然灾害。2019年，全国全年各种自然灾害共造成1.3亿人次受灾，909人死亡失踪，528.6万人次紧急转移安置；12.6万间房屋倒塌，28.4万间严重损坏，98.4万间房屋一般损坏；农作物受灾面积19256.9千公顷，其中绝收2802千公顷；直接经济损失3270.9亿元。2020年上半年，全国自然灾害以洪涝、风雹、地质灾害为主，森林火灾、地震、干旱、低温冷冻和雪灾等也有不同程度发生。各种自然灾害共造成4960.9万人次受灾，271人死亡失踪，91.3万人次紧急转移安置；1.9万间房屋倒塌，78.5万间房屋不同程度损坏；农作物受灾面积6170.2千公顷；直接经济损失812.4亿元。与去年同期相比，受灾人次上升41.5%，因灾死亡失踪人数、倒塌房屋数量分别下降26.2%、53.7%，直接经济损失上升15.3%。与近5年同期均值相比，受灾人次、因灾死亡失踪人数、倒塌房屋数量和直接经济损失分别下降18.6%、32.4%、75.6%和16.9%。 针对问题，采取相应措施 针对日益增长的灾害风险挑战，应急管理部成立后，重点从以下几方面采取了应对措施。一是牢固树立灾害风险管理和综合减灾的理念。以防为主、防抗救相结合，坚持常态救灾与非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防——近年我国自然灾害特点及其影响分析本期主题
2020年第七期 中国应急管理
15
转变，从注重应对单一灾种向综合减灾转变，从注重减少灾害损失向注重减轻灾害风险转变。要进一步提升各级领导干部和全社会对灾害风险及其防范工作的严峻性、紧迫性的认识，坚持以防为主，坚持未雨绸缪、关口前移，扎实做好日常减灾工作。二是推动自然灾害防治责任的落实。严格落实部门分工责任，重点处理好“防”和“救”的关系，督促协调好有关部门切实承担起灾害预防的责任。按照分级负责、属地管理的原则，既要严格落实地方党委政府在自然灾害防治方面的主体作用，还要尊重规律、坚持人与自然的和谐，坚持科学防治、依法防治、群防群治。三是强化灾害风险的综合防范。应急管理部会同有关部门加快灾害监测站网和基础设施建设，提升灾害综合监测预警能力。同时也强化灾害风险的会商研判机制，定期研判灾害的发展趋势，评估灾害的风险。全面开展全国灾害综合风险普查试点，摸清隐患底数，开展全面整治。建立健全灾害预警信息发布制度，通过各种途径把灾害预警的信息发送到户到人，并提高灾害预警信息发布的准确性、时效性和公共覆盖面，切实解决“最后一公里”问题。四是加强自然灾害法律法规和预案体系的建设。根据机构改革职能调整等情况，加快修订相关法律法规和各类应急预案，推动自然灾害防治综合立法，并进一步完善相关技术标准体系。五是夯实应急管理基层基础。应急管理部正在实施基层应急能力提升计划，开展全国综合减灾示范社区和示范县的创建，提高公众防灾减灾意识和自救互救能力。另外，充分发挥高等院校、科研院所等机构在科技支撑方面的作用，深入研究我国自然灾害孕育、发生、发展规律以及防治技术，推进先进技术和装备的研发应用，加快大数据、人工智能、物联网、先进指挥通信技术等在防灾减灾救灾工作中的应用。六是着力发挥社会力量的作用。坚持鼓励支持、引导规范、效率优先、自愿自助的原则，搭建一个社会组织、志愿者等社会力量全方位参与防灾减灾救灾工作的协调服务平台，协同开展减灾救灾、应急救援、灾后重建等工作。七是加大科普宣传的力度。积极回应社会关切，在全社会营造一个重视预防、共同抗灾、全力减灾的良好氛围，大力宣传普及防灾减灾知识和提高自救互救技能，全面增强全民防灾减灾意识。7月9日，在湖南湘西土家族苗族自治州泸溪县白羊溪乡，村民清理受损物品。（陈振海 摄）
推荐访问:灾后重建社会风险防范化解工作存在的问题 重建 化解 风险防范
