摘要目前，生活垃圾对我国城乡的生态环境、自然资源、城乡居民身体健康、农产品质量安全等造成的严重危害，制约了城乡的可持续发展，阻碍了生态文明建设的进程。面对“垃圾围城”、“垃圾围村”的严峻形势，基于可持续发展理论，分析了城乡一体化导向的实质及统筹治理的特点。从统筹治理主体的缺位、立法过于倾向于城市、环卫基础设施缺乏城乡一体化规划、缺乏统筹治理协调机制、公众环境行为与环境意识不一致五个方面指出城乡生活垃圾统筹治理的困境，并提出城乡生活垃圾统筹治理的有效策略：明确统筹治理主体，实现城乡生活垃圾统一监管；完善生活垃圾治理相关法律制度，使立法倾向趋于平衡；保障资金投入，实现城乡环卫基础设施统一规划布局；建立城乡生活垃圾统筹治理长效机制；加强环境教育，促进城乡居民环境行为与环境意识的统一，以法律制度保障美丽中国目标的实现。
关键词城乡一体化；生活垃圾；统筹治理；城乡规划；可持续发展；社区组织
中图分类号X22文献标识码A文章编号1002-2104（2015）04-0171-06doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.04.022
生活垃圾治理是关乎我国民生的基础性公益事业，是公共服务的重要组成部分。当前，生活垃圾污染对城乡的生态环境、自然资源、城乡居民身体健康、农产品质量安全等造成的严重危害，阻碍了城乡的可持续发展，是亟需解决的焦点问题。面对城乡生态环境日益恶化的严峻形势，十八届三中全会明确提出：“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系”、“完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境”。充分表明城乡生态环境保护问题已受到党中央的高度重视，也反映出当前我国环境污染治理的重要性和紧迫性。目前，国内外学者在城乡一体化和生活垃圾治理方面的研究取得了一系列成果，但这些研究都没有涉及城乡生活垃圾统筹治理。随着我国城乡一体化进程的加快推进和城市群的不断涌现，现有的研究成果与对策已不能胜任生活垃圾治理的重任，应基于可持续发展理论探究城乡一体化与生活垃圾治理的关系，为城乡生活垃圾统筹治理提供有效途径。
1可持续发展：城乡生活垃圾统筹治理的理论基础随着我国城镇化建设的推进，城市及周边乡村的生活垃圾产量逐年大幅增长。据2013年《中国环境统计年鉴》统计数据显示，截至2012年年底，我国生活垃圾年产生量约1.7亿 t，生活垃圾无害化处理率为84.8%，生活垃圾治理法律实效偏低，根本原因在于城市与农村的生活垃圾治理立法倾向不平衡，城乡居民承担破坏环境的责任与环境保护义务不对等。因此，应当确保城乡居民在享受清洁环境和承担环境责任方面获得公平的待遇。环境法学家蔡守秋曾提出环境公平将成为21世纪可持续发展的中心问题，他认为可持续发展具有公平性，必须建立在人与人之间平等的基础上，才能调动和维持人的积极性和创造性，失去公平性也就失去了可持续发展[1]。由此可见，环境公平是可持续发展的先决条件。可持续发展的战略目标是控制环境污染、改善生态环境、保护可持续发展利益的资源基础，贯彻可持续发展战略必须遵循公平性原则、持续性原则和共同性原则，实现可持续生态、可持续经济、可持续社会三方面的协调统一。当前，我国城乡生活垃圾治理各自为政的模式已不能适应可持续发展观的要求，无法与循环经济理念紧密接轨。因此，必须重新审视城乡生活垃圾治理理念、治理模式和相关法律制度的可行性和有效性。首先必须将可持续发展理论融入生活垃圾治理的法律法规中，制定针对农村生活垃圾治理的法律法规；其次，要打破行政区域界限，改变传统体制下各级政府各自为政的现状，以公平原则为指导对城乡环境保护进行统一规划；再次，要促进城乡环卫基础设施一体化建设，构建有效的城乡生活垃圾统筹治理长效机制；最后，应确保城乡居民拥有平等的环境权，实现实质意义上的公平，最终使经济建设与环境保护相协调，实现可持续发展的战略目标。
2城乡一体化导向的生活垃圾统筹治理的特点欲探寻城乡一体化导向的生活垃圾统筹治理的有效途径，必须明确城乡一体化的实质及统筹治理的特点。有学者指出城乡一体化是指城乡之间协调发展，实现城乡效率与公平的最大化，具体表现为城乡人口一体化、经济一体化、社会一体化、空间一体化和生态环境一体化[2]。本文提及的城乡一体化导向的实质是在城市群范围内，将中心城市与周边乡镇及农村、城市居民与乡镇居民作为一个整体，通过制定法律和调整政策，对城乡生活垃圾治理进行统筹谋划，促进城乡在生态环境保护、生活垃圾治理的一体化。
城乡生活垃圾统筹治理事关美丽乡村建设以及美丽中国宏伟目标的实现，属于现实领域范畴，具有实然性，对破解城乡生活垃圾治理各自为政的难题具有重要的现实意义。统筹治理符合当代法治要求，所追求的价值与当前人们的普遍利益要求相吻合，与经济发展的要求和客观规律相一致，是实现可持续发展的必由之路。城市群作为一个城乡复合生态系统，涉及大气污染、水污染、固体废物污染等跨行政区域的环境污染综合治理问题，某一个城市是无法独立完成的，需要由多个城市通过统筹规划、密切合作、合理布局垃圾处理基础设施，最大限度地节约治理成本，提高基础设施的利用率以及经济效益，实现对城市群生活垃圾污染的同防同治，有效破解城乡各自为政的治理困境，具有优越性。目前我国正在形成23个城市群，城市群集中了全国3/4以上的污染产出[3]，其中生活垃圾污染日益严峻，已严重影响当地的生态环境，危害居民身体健康、阻碍城市群的可持续发展。城乡生活垃圾统筹治理具有地域性，即应该以各城市群为核心，在城市群中心城市的带动下与周边乡镇及村庄的生活垃圾进行统筹谋划、共同治理。城乡生活垃圾统筹治理具有复杂性，因为统筹治理牵涉生产者、销售者、消费者、监管者等多个行为主体，涉及生产、消费、流通等多个环节，跨越法律、行政、经济、政治、技术等多个领域，需要法学、管理学、经济学、社会学、理学、工学等多个学科的配合。因此，应基于可持续发展理论对该问题从多角度、宽领域进行系统深入研究。城乡生活垃圾统筹治理具有渐进性，是一个循序渐进、不断完善的过程，不能一蹴而就。从统筹治理基本原则的确定、目标的选择，到具体措施的制定都需要一个很长的过程，应根据不同区域环境污染的紧迫性而定，循序渐进。首先应当在23个城市群中选择一两个城市群进行试点，如长株潭城市群及武汉城市群已被列为全国资源节约型、环境友好型社会建设综合改革配套试验区，以这两个城市群为试点，探寻生态型城市群建设进程中生活垃圾统筹治理的合理路径，试验成功后，其他城市群在结合当地特点的基础上选择可供借鉴的统筹治理的成功经验。在当前加快生态文明建设的背景下，将城市群的中心城市与周边乡村的生活垃圾治理进行统筹谋划，是落实科学发展观，建设生态城市及美丽乡村的重要举措和有效途径。
