本文总结了在资源和环境压力下世界主要发达国家在低碳经济发展中的政府行为。从低碳经济发展战略制定、低碳立法、经济激励工具创新、低碳技术研发、低碳经济的国际合作等方面探讨了相关的主要政策措施。我国作为世界上最大的发展中国家，在发展低碳经济方面面临着经济持续增长、产业结构重型化、能耗高与技术水平低下等困难，需要在吸收国际低碳经济发展经验的基础上，结合我国的特征制定适合我国国情的低碳经济战略规划，通过法律框架构建、经济激励机制创新、低碳技术开发、国际合作等政策的协调配合，共同推动我国碳排放的降低和经济发展模式的转换。
[关键词]低碳经济；政策法规；激励制度；技术创新
[中图分类号]Ｆ０６２．２[文献标识码]Ａ[文章编号]１００４－５１８Ｘ（２０１１）０６－００５６－０６
陶蕴芳（１９８１—），女，西北工业大学人文与经法学院博士研究生，主要研究方向为社会发展理论与实践；尚涛（１９７９—），男，经济学博士，西北工业大学人文与经法学院讲师，主要研究方向为低碳经济、国际贸易理论与政策。（陕西西安７１００７２）
一、引言
发展低碳经济，是当前应对全球气候变化，解决目前人类面对的冰川融化、海平面上升、生态系统退化、自然灾害频发等一系列威胁人类自身生存和发展问题的关键。低碳经济的概念最早由英国提出，主要是指依靠技术创新和政策措施，实施经济模式的转变，建立一种较少排放温室气体的经济发展模式，从而减缓气候变化[１]。在此之后，德国、意大利、日本、澳大利亚、美国等国家也纷纷提出低碳经济的发展理念，“低碳经济”这一概念为世界许多国家采纳，成为一种新型的可持续发展模式。在从传统经济向低碳经济的转型过程中，世界各国政府分别从理念创新、制度创新、技术创新等层面大力推动低碳经济的发展。低碳经济已成为世界潮流，将引领全球生产模式、生活方式、价值观念等发生深刻变革。
在我国经济规模日益扩大的同时，资源和环境的约束也越来越突出。低碳经济理念所倡导的改变能源结构、提高能源效率和降低温室气体排放等与我国的经济社会、环境的可持续发展战略是一致的。发达国家在低碳经济方面的成功做法和经验，对我国实现低碳经济发展具有重要的借鉴意义。因此，本文试图归纳和梳理发达国家在低碳经济公共政策方面的成功经验，结合我国经济发展和产业结构、能源结构的实际情况，为我国发展低碳经济提供借鉴和参考。
二、国际低碳经济发展中的政府作用
低碳经济模式的核心是依靠能源技术创新和制度创新减缓气候变化，以实现人类的可持续发展。因此，实现低碳经济的关键是依靠企业技术创新和政府政策的大力支持。虽然低碳经济模式的最终实现依赖于企业生产方式和社会成员生活方式的改变，但政府在向低碳经济转型的初始阶段起着主导作用，在低碳经济发展中扮]制度的供给者和创新的激励者的角色。从国际范围来看，世界各国政府为推动低碳经济的发展，从战略规划、法律框架、设计低碳政策以及国际合作等各个层面入手，不断推动低碳经济的发展。
（一）制定战略规划
制定正确的低碳经济战略规划可以从宏观上明确低碳经济发展的战略目标和实施步骤。在西方发达国家对于低碳经济的战略规划中，政府起着主导作用。自从２００３年英国政府在白皮书《我们能源的未来——创建低碳经济》中最早提出发展低碳经济战略之后，德国、日本、美国等发达国家也陆续提出自己的低碳经济发展战略。英国作为低碳经济最积极的倡导者和实践者，早在２００３年，英国政府在《能源白皮书》中就提出了温室气体的减排目标，计划到２０１０年二氧化碳排放总量在１９９０年水平上减少２０％，到２０５０年减少６０％，到２０５０年建成低碳经济社会；此外，英国出台的《气候变化战略框架》中还提出全球低碳经济的战略设想。澳大利亚在２００８年发布的《减少碳排放计划》政策绿皮书中提出减碳三大目标，其长期减排目标是２０５０年降到２０００年温室气体排放的４０％。日本环境省于２００４年发起“面向２０５０的日本低碳社会情景”研究计划，为２０５０年实现低碳社会目标提出具体的对策，２００８年６月，日本政府提出著名的“福田蓝图”，成为日本低碳战略形成的正式标志。福田蓝图提出日本减排的长期目标，到２０５０年温室气体排放量比目前减少６０％～８０％，建成低碳社会[２]。
（二）以法律规范引导低碳经济发展
低碳经济的发展需要制度的保障，世界各发达国家都将立法作为推进低碳经济的重要手段，推出了各种低碳经济法案，详见表１。
表１列出了主要发达国家和组织在低碳经济的各种立法，包括早期的一些间接立法，如各国在非化石燃料、废弃物限制及废弃物处置、绿色认证、能源利用等方面间接涉及碳排放问题；也包括以应对气候变化和建设低碳经济的直接立法，共同构成世界各国构建低碳经济的法律体系。
在发达国家中，美国尽管坚持不批准《京都议定书》，也号称不承担相关义务，但美国的法律法规却对国内的能源消耗和污染标准进行了严格、详细的限制。２００５年,美国出台了《２００５年国家能源政策法》，２００７年７月，美国参议院提出了《低碳经济法案》，表明低碳经济的发展道路有望成为美国未来的重要战略选择。２００９年６月，美国众议院又通过了《美国清洁能源安全法案》，支持清洁能源和低碳技术的发展，以应对全球气候变化。除联邦政府外，一些州也积极出台减少温室气体排放的相关法律，如加利福尼亚州利用国会授予的自主制定空气质量标准的特权，２００２年出台了全美第一个对汽车尾气排放进行严格限制的法案。日本也制定了《面向２０５０的日本低碳社会》、《面向低碳社会的１２大行动》、《福田蓝图》、《绿色经济与社会变革》政策草案等，２００９年４月，又公布了《绿色经济与社会变革》的改革草案等。可以看出，发达国家的法律体系都直接或间接地控制能源消耗和温室气体的排放，形成了较为系统的法律框架，从制度上保证低碳经济的推行，强化低碳经济的实施。
（三）低碳激励工具创新
经济激励政策是各国普遍采用的政策，包括税收、补贴、价格和贷款政策等，对于低碳经济的发展也起到重要作用。这些低碳经济政策从经济学角度又可分为四类[３]：（１）矫正市场的外部性和公共物品的供给不足的政策工具。第一，配额制度和强制减排手段，如德国、丹麦、英国等国可再生能源入网、优先购买义务；建筑物节能标准、欧盟强制淘汰高耗能照明设备等。第二，碳排放税，如英国征收的大气影响税、日本的环境税、德国的生态税等。第三，财政补贴，主要是对新能源、碳封存技术、清洁能源、再生能源公共基础设施与投资给予补贴。第四，设立碳基金，典型的如英国节碳基金、亚洲开发银行“未来碳基金”等。（２）基于产权理论的经济政策，解决因为产权界定模糊所导致的市场失灵，例如《京都议定书》所规定的跨国间的碳排放交易、欧盟碳排放交易市场、美国芝加哥碳排放交易市场等。（３）基于信息不对称和委托代理理论的低碳政策工具，如国内经济团体的联合自愿减排协议、标签计划、意大利白色认证、绿色认证、丹麦绿色认证、ＩＳＯ１４０００、ＥＭＡＳ认证标准等，以解决信息不对称和行政成本。（４）基于生态工业学和循环经济的低碳政策工具。主要是通过对工业系统的能源和物质流动进行控制，以源头预防和全过程管理代替末端治理，如以丹麦卡伦堡为代表的生态工业园区的建设等。
（四）支持低碳经济技术创新
低碳技术是一个相对宽泛的概念，以零排放或较低排放的可再生能源技术为主体，还包括提高能效（Ｅｎｅｒｇｙ Ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ）的碳排放减少技术以及碳捕获与封存技术（Ｃａｒｂｏｎ Ｃａｐｔｕｒｅ ａｎｄ Ｓｔｏｒ-ａｇｅ,简称ＣＣＳ）[１]。零排放能源主要有核能；可再生能源主要包括风能、太阳能和生物质能等。节能主要包括工业节能、交通领域节能和建筑物节能三个方面；碳捕获和埋存技术方面主要是通过收集化石燃料燃烧产生的二氧化碳，将其封存在地下地质构造中、深海或者通过工业流程将其凝固在无机碳酸盐的过程，可以大大降低碳排放量。
低碳技术进步是低碳经济的技术保障，决定着低碳经济的现实可行性。近年来，发达国家在节约能源技术、可再生能源技术和碳捕存技术等方面成效显著。但在支持的重点方面又有差异。具体而言，欧盟通过开发出廉价、清洁、高效和低排放的能源技术来保持国际领先地位，英国和德国认为煤在相当长时期内仍会继续发挥作用，因此将发展低碳发电站技术作为减少二氧化碳排放量的关键，建设示范低碳发电站，资助清洁煤技术、收集和存储碳分子技术的发展。日本政府也每年投入巨资致力于发展低碳技术。日本的“新产业创造战略”将燃料电池等７个领域作为重点，计划到２０２０年达８万亿日元的市场规模；２００７年５月，日本经济和贸易产业省计划在５年内投资１７．２亿美元开发低碳排放动力系统和燃料，以节约能源和降低二氧化碳排放。在政府的支持下，目前日本在太阳能综合利用、隔热材料、废水处理等技术领域居于世界领先地位。美国政府在支持低碳技术开发方面，成立了专门的国家级的低碳经济研究机构，从国家层面上统一组织协调低碳技术研发和产业化推进工作。其对于低碳经济的研发投入为全世界之最。自２０００年以来，美国联邦政府共拨款１２０亿美元，研究开发清洁煤、碳储存、核分裂和聚变能等新能源和低碳技术，在２０１０年（２００９年１０月１日实施）的年度预算中，仅清洁燃煤技术研究拨款就高达１５０亿美元[４]。目前美国正通过所谓“未来发电项目”加速下一代清洁煤的开发及示范，计划在２０１２年建成世界上第一个零排放发电厂。
（五）推动国家之间的减碳协作
对于气候变化这个全球最大的公共物品，单靠一个国家是无法完成减碳任务的。所以，各国政府纷纷加强相互协作，主要内容包括：第一，制定国际低碳合作的制度性框架。包括１９９２年５月２２日在里约热内卢制定的《联合国气候变化框架公约》、１９９７年１２月１１日在日本京都制定的《联合国气候变化框架公约京都议定书》、２００７年１２月在印度尼西亚巴厘岛制定的《巴厘行动计划》、２００９年１２月在丹麦哥本哈根制定的《哥本哈根协议》等，初步建立国际低碳合作的制度框架。第二，国际技术合作。如国家之间知识的共享和协调；技术的研究、开发和示范；技术的国际转移等。例如英国政府计划与８个工业强国和欧盟伙伴共同开发碳减排技术，并向发展中国家输出技术，在碳减排的同时增加技术开发的回报。德国发起欧盟与美国间的“跨大西洋气候和技术行动”，以统一技术标准、制定共同的研究计划[５]。第三，国际的清洁发展协作。由发达国家提供资金和技术援助，在发展中国家实施碳减排项目；或通过购买发展中国家二氧化碳减排指标，发达国家间接地抵消国内的高成本碳减排指标。即所谓“资金＋技术”换取温室气体的排放权指标[６](Ｐ２)。通过清洁发展协作，可以促进低碳减排的资金和技术从发达国家向发展中国家流动。
三、国际低碳经济政策与我国的选择
（一）我国低碳经济发展的动力与特征
目前，我国是世界第二大、发展中国家第一大ＣＯ２排放国，２００５年ＣＯ２排放量达５３．２亿吨，占全球ＣＯ２排放总量（２８１．９亿吨）的１８．９％，仅次于美国的２１．１％（５９．６亿吨）的水平。２００５年我国单位ＧＤＰ的ＣＯ２排放强度２．９１吨／万元，为印度的１．８６倍、日本的１．６９倍、西欧发达国家的１．６倍。我国经济增长、能源消费和温室气体排放的净增长趋势的严重不协调使我国面临着严峻的减排形势，向低碳经济转型，降低能耗和控制温室气体排放已成为我国经济发展过程必须面对的问题。
但是，我国在低碳经济发展方面也面临着特殊的困难，首先，经济增长与低碳排放必须同时实现。由于我国在一定时期内必须保持快速增长，因此随着经济规模的扩大，我国的碳减排压力会越来越大。其次，我国总体技术水平比较落后。尤其是在能源生产与利用、工业生产等领域，技术水平比较低，技术开发和关键设备制造能力差，在一些重点行业中落后工艺还大量存在。这些特点使我国温室气体减排和低碳模式的转型的难度进一步增加。因此，我国低碳经济的发展，要吸收借鉴国际先进经验和做法，立足于我国产业结构、能源结构与技术水平的发展特征，制定出符合我国现实需要的低碳经济政策和相关做法，以推动和实施我国的低碳经济发展。
（二）国际经验借鉴及我国的政策选择
１．制定我国低碳经济发展的战略规划
我国发展低碳经济首先需要制定明确的发展战略规划，需要将低碳经济的发展模式纳入国家发展战略的视野，从前瞻、长远和全局的角度，部署低碳经济的发展思路，在产业结构调整、区域布局、技术进步和基础设施建设方面，为低碳经济的长远发展提供保障，可以从以下几个方面入手：（１）提出我国低碳经济发展的中长期目标和远景蓝图，设定我国中期（如２０２０年）和长期（如２０５０年）的碳排放的控制目标；（２）将低碳经济和国民经济发展规划结合起来，进行总体安排部署；（３）将低碳技术研发纳入国家科技规划和相关科技规划；（４）建立低碳经济发展的监督和控制体系，提出低碳经济的统计和考核指标，使其成为我国国民经济发展中引导指标和考核标准；（５）制定我国的能源发展规划和钢铁、汽车、石油、化工等高碳排放的重点部门的低碳发展规划，引导其向低碳经济转型。总之，通过整体上的战略规划，将我国的产业结构和能源结构调整、区域布局、技术进步和基础设施建设等纳入统一的战略规划之中，分步骤、有计划地实施，引导整个社会都逐步向低碳经济转型。
２．完善我国低碳经济的法律框架与保障机制
我国需要借鉴国外的有益经验，形成具有法律效力的低碳体制，将法制化建设与我国的低碳经济转型与发展有机结合起来。我国现有《清洁生产促进法》（２００３年１月１日施行）、《促进循环经济法》（２００９年１月１日施行）等，已形成低碳经济的初步法律框架，但是，目前仍然缺少低碳经济方面纲领性的法律作为统领其他相关子法的基本法。在低碳立法时，可以将此基本法命名为《低碳经济法》或《气候变化应对法》等。在此基本法框架内，可以将我国政府制定的总体减排目标、相关政府预算及基本的调控手段，如税收等规定在内。在此基本法统领下，再制定诸如《可再生能源法》、《节约能源法》等配套规范性文件；修订一些环境和资源领域的法律，如《环境保护法》、《环境影响评价法》、《大气污染防治法》等，使之契合低碳经济发展转型的需要；然后，针对我国众多的能源、建筑、交通等产业以及与日常消费能耗标准等方面的法律空白现象，抓紧制定和修订节约用电、节约石油、建筑节能等管理条例等，将宏观节能减排的目标落实到公共部门、企事业单位、家庭和个人的行动中，为清洁能源和低碳能源的开发利用提供法律支持和保障。
３．创新低碳经济发展的激励机制
我国目前也实施了一系列低碳经济的激励政策，如目标责任制、环境评价标准、强制淘汰落后产能、财政税收倾斜、生态工业园区建设等，也取得了一定成效。但是，与发达国家多元化、全方位的低碳经济政策相比，我国低碳经济的激励措施存在很多不足，例如以行政命令为主的低碳经济政策显得僵硬、单一而缺乏灵活性与丰富性；对于分散的小型企业监管难度大；财税政策对于节能减排技术及其扩散支持力度小；在利用市场机制方面滞后，市场类政策工具应用不够等[３]。因此，我国需要拓宽政策思路，吸收国际低碳经济发展的有益经验，解决环境问题的公共物品导致的市场失灵、产权模糊、信息不对称等问题，改变企业的排放激励方向，例如可以提高高碳能源如煤、油、气等的产品定价；提高排污费用的征收标准；开征环境、燃料、森林等方面的新税种；同时，通过排污权交易等解决碳排放市场产权问题。通过标签计划解决消费者与厂商之间的信息不对称问题，支持低碳排放企业的产品销售；对于低碳排放的企业在研发、生产、销售等产业链环节给予补助或税收优惠等，以改变企业的低碳经济发展激励，使具有自主利益的企业在市场机制作用下自觉改变自身行为，驶入低碳经济发展模式的轨道。
４．调整产业和能源结构
在我国的经济发展过程中，有两个非常不利于低碳发展的特点：一是产业结构偏重；二是能耗结构偏高。自２０世纪９０年代以来，以汽车、石化、重型装备等为代表的重化工业在快速的工业化和城镇化过程中得到了倾斜式的发展，我国的经济结构呈现越来越重的趋势，重工业产值占工业总产值的比重从１９９５年的５２．７％增加到２００８年的７１．１％。在能源消费方面，我国煤炭和石油等化石能源的比重达到９０％，产业结构偏重和能耗结构偏高非常不利于我国低碳经济的转型。因此，调整产业结构和能源结构以适应低碳经济的发展就成为我国政府的重要举措。首先，在产业结构上，需要鼓励低碳排放的生态农业、旅游以及其他现代服务业等的发展，而对于传统高碳产业，如能源、钢铁、汽车、交通、冶金、化工、建材、机械制造等，通过技术创新、工艺流程改进等进行改造，降低碳排放量。其次，要调整能源结构，减少化石燃料的消耗，增加清洁能源的供应和消费比例。增加核能、风能、氢能、生物质能、海洋能等清洁能源和可再生能源在能源结构中的比重，将产业结构和能源结构的调整与低碳经济的转型结合起来。
５．支持开发低碳经济相关科学技术
实现低碳经济的核心是技术创新。我国可以借鉴国外发达国家的先进经验，从战略性组织体系、低碳技术的实施计划、研发资源的整合、研发人才的培养等方面促进低碳相关技术的发展。首先，需要建立低碳技术开发的战略组织体系，成立类似欧洲“战略能源技术指导委员会”的机构，负责整合相关科研机构和产业界的低碳创新资源，开展低碳相关基础研究与公共性技术研发，并加强与企业的技术开发和产业发展之间的相互合作。其次，制定具体的低碳技术实施计划，确定低碳技术的开发领域，制定我国低碳发展的技术路线图。根据我国以煤炭为主的能源结构，着力于对清洁煤技术的开发利用，发展燃煤高效能发电技术、煤炭洗选、加工转化先进燃烧、烟气净化技术；在中长期，逐步建立风能和太阳能、生物质燃料和氢燃料等清洁能源、新能源和可再生能源技术，以及自然碳汇等多元化的低碳技术体系。再次，通过教育和培训提供低碳技术创新所需的人力资源，保证低碳技术所需的可再生能源、节能减排、清洁煤、核能、资源循环利用等领域所需大量人才的培养和供给，为低碳相关科学技术提供智力资源。
６．参与低碳经济的国际合作
气候变化是全球性的问题，因此低碳的发展需要进行国际合作，对于我国这样的技术经济相对落后的国家就更是如此。目前，我国是亚太经合组织能源工作组、东盟与中日韩（１０＋３）能源合作、国际能源论坛、世界能源大会及亚太清洁发展和气候新伙伴计划的正式成员，是能源宪章的观察员，与国际能源机构、石油输出国组织等存在着密切联系，为我国参与低碳经济合作提供了良好的国际制度基础。今后，我国政府需要在以下四个方面继续推动国际合作机制：第一，建立低碳经济的国际合作框架与平台。建立合作对话机制、气候变化的磋商与协调机制，以论坛、研讨会、政策对话等形式加强我国与世界各国之间的国际合作与交流。第二，开展基础研究合作。鼓励国内研发机构与大学参与可再生能源与新能源、节能减排技术、碳捕获技术等方面的国际合作研究与交流，开展新技术的基础理论研究。第三，建立产业化示范与规模应用合作。重点跟踪、引进国际适宜低成本、规模化开发利用与可再生能源与新能源的先进技术，与国际合作开发低碳装备设计与制造技术，参与制定行业能效与碳强度的国际标准、标杆等。第四，国际合作培养低碳人才。利用国际合作研究机构、研究项目等国际科技合作交流平台，在低碳经济人才培养方面进行合作，为低碳经济的发展提供充足的智力支持。
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【责任编辑：薛华】
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