摘 要： 在高等教育投入的多元化趋势中，伴随着高校收费政策的实施，学生资助问题成为国家宏观教育政策关注的重点领域。本文在国际高等教育投入和学生资助模式比较分析的基础上，对我国高等教育学费和学生资助提出政策建议。争取除学费外的其他社会投入应成为中国进一步筹措高等教育经费的重点；在确定高等教育学费时应兼顾培养成本和人均收入水平；同时要建立和完善多元化的学生资助体系。
关键词： 高等教育投入；学费；学生资助；国际比较；政策
中图分类号： G40-054文献标识码： A文章编号： 1673-8381（2007）02-0035-05
高等教育学费和学生资助是一对矛盾的既对立又统一的两个方面，本文以英、美、德、法、日、韩、印为主要比较对象进行分析，对国际高等教育学费及学生资助的理念与政策进行梳理，由此对我国高等教育相关政策的设计制定提出建设性对策。
一、高等教育多元投入体制与收费趋势
高等教育能推动经济增长、促进个人和社会的发展。教育经费占GDP比例是衡量国家对教育重视程度及教育发展程度的重要指标。但是，考虑教育经费占GDP比例，需要区分政府投入与社会投入。2002年，OECD国家教育机构支出总计占GDP的61%，其中公共支出为49%。法国私人投入教育的经费很低，韩国、美国、日本都比较高，相差数倍［1］184；印度私人投入教育的数量迅猛增长。尽管政府投入依然是教育经费的主要来源，但家庭和企业的投入也不容忽视。
区分政府投入与社会投入比例，在第三级教育中更有意义。因为第三级教育更兼有准公共产品的属性，致使各国发展高等教育的策略不同。由表1［1］185-186可以看出，美国公共和私人投入都比较高，韩国、日本私人投入明显偏高，法国、德国公共投入明显偏高。
高等教育经费投入按来源再粗线条地划分为政府拨款、学生学杂费和社会投入三类。政府经费所占比例见表2［1］198。
法国、德国的高等学校以政府投入为主；美国、日本政府投入比较稳定，接近一半；韩国以政府投入为辅；英国、印度政府投入还占大多数，但比例开始下降，其中印度下降得尤为显著。韩国、日本和美国的家庭投入都比较高。
以上的数据乍一看，好似没什么规律，但事实上多元化的高等教育投入已逐步成为一种趋势。英国、法国、德国等都先后开始反思过度依赖政府拨款的效益问题。从日本国立大学财政收入构成情况看，20世纪60年代国家教育财政拨款高达80%以上，充分体现出谁设校谁支付的原则。然而，随着时间的推移，国家在国立大学财政收入中的地位、作用不断下降，20世纪70年代下降到70%左右，90年代又下降到50%左右，近年一直保持在50%～60%的水平。相反，学生交纳的学杂费等学校自筹资金迅速提高，由20%上升至50%，几乎接近于政府教育财政拨款部分。
二、高等教育学生资助模式的国际经验
由于各国对高等学校学生实行收费的政策并成为发展趋势，随之而来的学生资助问题也就成为国家宏观教育政策关注的重要内容。二战以来，各国对于接受高等教育的学生资助模式基本上可以分为三种：助学金模式、贷学金模式、混合资助模式。助学金模式实际执行了一种免费的高等教育政策，流行于二战结束后的一段时期。到了20世纪80年代中期，学者们对这种资助模式进行了激烈批评。批评的矛头主要指向两个方面，一是免费加助学金模式给政府带来巨大的财政压力，二是贫困学生接受高等教育的比例并没有因此显著增加。因此，收费加贷款模式（贷学金模式）开始盛行起来。
（一）收费加贷款的资助模式
目前, 收费加贷款模式是世界各国学生接受高等教育的基本资助模式。其理论基础是曾经盛行教育界的教育机会均等理论、人力资本投资理论及成本分担理论。
从生产效率的角度来看，免费加助学金模式使政府付出较高的成本，给财政带来沉重压力，并且由于政府用以投入的资金有限而影响高等教育规模的扩大。在收费加贷学金模式中，即使政府需要支付的教育投资不再增加，学生负担部分费用，贷学金可以循环使用，从而增加了教育资源，使得更多的年轻人有机会接受高等教育。因此，免费加助学金模式只能适用于精英教育阶段，而收费加贷学金模式可适用于大众化教育阶段。
经济学中的帕累托最优和帕累托改进可以进一步从学理上解释这一现象。帕累托最优是指资源分配的一种状态，在不使任何人境况变坏的情况下，不可能再使某些人的处境变好；而帕累托改进是指一种变化，在没有使任何人境况变坏的前提下，使得至少一个人变得更好。如果一个经济制度不是帕累托最优，则存在一些人可以在不使其他人的境况变坏的情况下使自己的境况变好的情形。在经济人假设的前提下，学生是反对任何形式的教育收费的，但是免费的高等教育增加了纳税人的负担，制约了高等教育的发展。因此，免费的高等教育不是帕累托最优。而让接受高等教育的大学生承担一定的成本，并且对于经济拮据的大学生提供贷学金这样的金融产品，使得大学生能够利用自身信用进行融资，既扩大了教育经费的来源又保证了贫困大学生能够顺利完成学业，这样的制度设计显然是一个帕累托改进。
1．学生贷款的种类。
学生贷款一般是无息或低息的，当然也有与商业利率一致的。其中无息或低息贷款对学生有利，日本、德国、美国等都有相应的项目。高利率有助于吸引商业资本进入，从而扩大贷学金资金来源，丹麦、美国等也都有政府不贴息的国家担保贷学金。
美国的学生贷款的种类比较多，如有资助型和非资助型两类斯泰福贷款（利率浮动，每年7月1日进行调整，最高不超过825%；2005年7月1日至2006年6月30日，贷款偿还期间的利率为53%，在校期间、宽限期以及延缓期的利率为47%），有联邦帕金斯贷款（目前利率为5%），此外还有联邦本科生家长贷款（利率浮动，每年7月1日进行调整，最高不超过9%，2005年7月1日至2006年6月30日利率为61%）。
学生如果能够证明其经济困难，则可以得到资助型斯泰福贷款(subsidized Stafford Loan)，可以解决全部或者部分经济困难，教育部代为支付在校就读期间的贷款利息以及毕业后前6个月和延期还贷期间的利息。资助型贷款的数额不能超过借款人的经济困难程度。在资助型贷款限额之外，借款人也可以得到更多的非资助型斯泰福贷款(unsubsidized Stafford Loan)，贷款非资助型贷学金甚至无需证明经济困难，对于这类斯泰福贷款，借款人承担从贷款发放之后到全部归还期间的全部利息，政府不代为支付贷款利息。
2．贷学金的资金来源主要来自政府拨款、金融机构出资和学生还款。
政府拨款是多数国家贷学金资金的主要来源。日本、德国、英国、澳大利亚等许多发达国家的贷学金主要是来自政府拨款，亚洲的马来西亚、蒙古以及中国香港也是这样。美国的贷学金方案最为复杂，但是它的“帕金斯贷学金”是由政府出资的。
商业银行出资也是贷学金重要的资金来源之一。商业银行出资使政府不用投入本金，减少了公共财政的压力，因此一些国家选择或扩展了这种方式。如韩国、菲律宾、巴西、墨西哥等国都选择了银行出资的方式，美国的斯泰福贷款也是由银行出资，印度则从2000年开始其贷学金贷款改由银行出资。
学生还款也是贷学金资金来源之一。因为贷学金是一种可以循环的资金，良好的回收机制会促进迅速而有效地回笼资金，学生还款后资金可以重新作为本金继续为贷学金政策服务。日本在这方面是做得最好的，在上世纪90年代日本育英会贷学金资金来源中回收资金占到40%［2］259。
3．贷学金的管理方式。
自上世纪80年代贷学金资助方法开始在世界各国广泛应用之后，也遇到了不少问题，如商业银行不积极、贷款回收困难等。这说明需要完善贷款制度设计。
综合世界各国的情况来看，贷学金的管理有以下四种方式：一是教育部门负责管理；二是政府专门设立的机构进行管理；三是金融部门操作运行；四是大学进行管理运作。当然，在许多国家进行的是综合管理，由相关部门各负其责。
设立独立的管理部门是一些国家偏爱的做法，北欧、非洲、中东的大部分国家都采用了这种方式，例如丹麦的“国际教育基金会”，英国的“贷学金公司”，德国的“大学生福利服务社”等，虽然名称各异，但是职能相似。它们一般采用金融机构的运作方式，其职员大部分是专业的金融工作者。独立的机构、专业的人员有助于提高贷学金的回收率，以便在政府几轮拨款后实现贷学资金的自给自足。如日本政府把整个贷学金的管理交给“育英会”负责，借贷资金、政府拨款和回收的贷款是其资金来源。育英奖（贷）学金每年按时回收率在90%左右，贷款回收工作非常有成效。
当然，也有例外。印度的学生贷款制度始于1963年。起初，印度政府设想设立一个5～10年内可以形成循环利用和独立运作的基金，希望其能循环周转使用，以便减轻政府负担。但由于认识程度、运作机制等问题，贷款回收率很低。1963～1988年间以学生贷款的形式投入资金869亿卢比，只有59%得到回收，90年代初的回收率最高也只到15%。由于学生贷款未能发挥很好的作用，在本世纪开始，印度政府改进了原有的学生贷款计划，由多家商业银行直接进行操作。
（二）多元资助——混合资助模式
贷学金模式提供了一种融资渠道，延缓了成本支付限度，使贫困大学生有可能在将来为自己的教育付费，避免了纳税人承担高等教育全部成本的不公平现象。但是在经济状况不好，大学生就业前景或收入不理想的情况下，单纯的贷学金模式被认为加大了贫困大学生的生活压力。混合资助模式进一步体现了公平，但它需要强大的财政支持。
所谓混合资助模式是指在资助理念上实现多种理念共存，在资金上实现资金来源多元化，在具体资助方案上实现方案设计多样化。美国的资助政策是典型的混合模式，应用得也比较成功，教育机会均等、人力资本投资、成本分担理论等资助理念并存是其资助政策的重要特点。美国《1965年高等教育法》宣布同时采用奖学金、助学金、贷学金和校园工读等多种形式的资助方法，该资助模式的产生是其教育资助理念多元化的结果。资助资金也呈现多元化的特点，以1989～1990年的数据为例，助学金占47%，贷学金占34%，奖学金占13%，工读占6%［2］279。
近年来，印度政府越来越多地把精力投入到普及基础教育，对高等教育的投入逐渐减少。印度有一半人口生活在贫困线下，且生活标准很低，为了保证具备接受高等教育能力的贫困学生不被排除在大学校门之外，除了政府拨付的间接助学金外，印度政府还制定了直接的助学政策，如学生贷款，发给贫困学生助学金、生活津贴、减免学费等。助学金制度增加了人们接受高等教育的机会，尤其是对经济困难而有学习天赋的学生更为必要。助学金代替了部分学费，一些重点学院、研究院学生获得的助学金甚至超过学费。
三、我国高等教育的学费和学生资助政策
（一）今后筹措高等教育经费的重点
在目前我国教育经费的来源中，政府财政和个人支付是主渠道。如2003年，全国高等学校政府财政拨款和学杂费之和为7864%，广东省高校为8500%，河南省高校为8901%，青海省高校为9244%［3］ 。但在结构比例上，二者已经很难再有增长①(注：当然随着教育经费总量的提高，特别是将来政府投入占GDP的4％目标的实现，高等教育政府投入的量还需有大的提高。）。这是由于在我国的教育投资分配结构中，高等教育比例一直比较高，政府对高等教育的拨款已长期占到整个教育拨款的1/4左右，不可能再通过挤压义务教育的投入来提高对高等教育的投资比例。现实中国家原主要用于高等教育的“一个百分点”的财政增量，“十五”期间已开始向农村基础教育倾斜， 2001年广东省财政预算内教育经费分配到高等教育阶段的比例就已降为1823%［4］ 。另外，我国的学费水平也已经很高，已远远超过过去常说的国际所公认的1/4成本比例，百姓怨言已开始增多②（注：自从1989年我国开始实行高等学校收费制度以来，在高等教育的成本分担中，学杂费占的比例快速提高，从1990年的46%到1995年的111%再到2000年的221%。)。
当然，随着政府财政性教育经费占GDP比例向4%的基本目标迈进，高等教育的政府投入总量还应该有相应的提高。但在非政府投入部分，今后进一步筹措高等教育经费的重点是除学费外的其他社会投入，其中包括高等学校通过教育和科技活动获得的社会服务收入以及通过积极融资活动获得的捐集资收入等。
（二）双重约束确定高等教育收费标准
根据教育经济学中的成本分担原则、利益获得原则和能力支付原则，收取学生一定的学费，不仅可以从总体上促进社会公平，而且可以增加高等教育投资的总量，使更多的人接受高等教育。因此，在高等教育阶段进行收费改革是必需的，但问题的关键是学费标准的合理性和可能性，以及学费使用的方向性。学费政策的确定，应该兼顾培养成本与人均收入的双重约束。
首先，按培养成本的25%确定学费的平均标准。该标准在省级区域内要统一，不因各校水平高低而区分，主要反映教育的基本培养成本。而学校水平的高低由科研经费来反映。为便于后面的分析，假设目前全国平均为5 000元。
其次，学费要与百姓收入挂钩。2005年我国农民人均纯收入3 255元，城镇居民人均可支配收入10 493元，另农民工人均收入8 520元。2006年中期，我国反映收入分配差异的基尼系数为046，但城市为034、农村为037［5］，说明差距主要在城乡之间。因此，学费标准设计可按东中西部三类地区，分为农村生源3档和城市生源3档共计6档。如农村生源1 500元/年（西部地区）、2 500元/年（中部地区）和4 000元/年（东部地区），城市生源4 000元/年（西部地区）、6 000元/年（中部地区）和8 000元/年（东部地区）。该标准为基本标准，不同省份的高等学校以及高等学校的不同专业，可略有浮动。
第三，由学校主管部门按人均5 000元的学费标准确定各校的总学费水平。实际学费收入不足总学费水平者由财政足额补贴，超出者收归财政。学费的平均标准及实收学费的标准，需准确测算，每三年作一次调整，要保证实际及财政的大致平衡。
（三）完善学生资助制度
为保证家庭经济困难学生顺利完成学业，政府逐步建立起了以奖学金、学生贷款、勤工助学基金、特殊困难补助和学费减免（简称“奖、贷、助、补、减”）为主体的多元化的经济困难学生的资助政策体系。下一步的工作是细化完善这一多元资助体系。
首先，要加大政府奖学金的投入。虽然奖学金的主要目的是奖优而非助困，不能作为资助体系中最重要的资助方法。但是，它可以增加学子们对国家发展理念的认同与感恩意识，是学校集体主义、爱国主义教育的重要组成部分。因此，要加强包括国家奖学金、定向奖学金等系列政府奖学金的系统设计，使各普通高校有3%左右的学生能够获得各类政府奖学金。
其次，加强学校对特贫学生的资助。在长期政策上明确学费的基本流向是学生培养，包括用于教学及较多地返还给贫困学生。目前，教育部规定的是10%，将来可逐步达到20%。其中，保证一半的直接资助给特贫学生，即保证10%左右的特贫大学生全免学费。其中的关键问题是把非贫困生从贫困生中鉴别出来，思路就是让伪装成贫困生的非贫困生成本变大。一个可行的办法是把助学金和学校的勤工俭学服务结合起来，规定申请助学贷款者必须放弃一定的课余时间去从事低报酬的校园服务。这样对于真正的贫困生而言，虽然失去了一些时间，但是得到了更为重要的助学金，从机会成本的角度来讲是值得的；但是对于伪贫困生而言，强制的校园服务占用他们大量的课余时间，对于本不缺钱上学的他们来说机会成本就很高了。这样就会自动把非贫困生筛选出来，避免他们挤占有限的资助资源。
第三，完善助学贷款机制，贷学金的资金筹措应该尽量实现多元化。在完善现行的商业银行出资的助学贷款方式的同时，发展起一种独立机构与学校管理相结合的贷款方式。政府出一部分启动资金，学校利用学费20%中的另一半，该贷款计划由独立机构和学校共同管理，由学校利用与学生、校友的天然联系负责具体的贷、还款计划实施；也可不断吸收社会、校友的捐赠，不断扩大贷款基金规模。这一贷款基金主要面向免费的特贫学生以外的10%～30%之间的贫困学生，利息优惠及还款优惠较大。将商业贷款逐步开放，面向所有学生。该设计思路主要是由于商业资本有逐利和厌恶风险的本性，由银行出资的贷学金一般来说都会有惜贷倾向，而且会倾向于还款能力强的学生。所以单纯的银行出资会自然排除部分还款能力弱但又急需资金的学生。
第四，对不同的教育层次，对学生资助的重点也不同。本专科教育阶段侧重于公平即优先资助贫困学生，研究生教育阶段侧重于效率即优先资助有才华的学生。
参考文献
［1］OECD Education at a Glance：OECD Indicators 2005［M］Paris：OECD Publishing,2005
［2］ 张民选理想与抉择——大学生资助政策的国际比较［M］北京：人民教育出版社，1997
［3］ 中国教育经费统计年鉴2004［M］北京：中国统计出版社，2005：36-37，86-87
［4］ 转型期中国重大教育政策案例研究课题组从人口大国迈向人力资源强国［M］北京：高等教育出版社，2005：570
［5］ 楼继伟效率、公平与公正的关系［J］新华文摘，2006（16）：3
(责任编辑 汪再非)
