摘 要: 转型期中国行政审批制度变迁也不是简单的行政体系内部制度变革,而是在一定的外部制度环境的约束和要求下进行的,并且对其身处的制度环境起反作用。转型期中国行政审批制度变迁处于特定的经济、政治和法律、社会环境之中,这些环境因素构成转型期中国行政审批制度变迁的外在约束条件。由计划经济体制向市场经济体制转型、经济全球化的国际大背景及我国加入WTO的现实情势、信息技术的发展和普及、政治和法律环境的变化、社会主义意识形态的发展等方面制度环境的变化,构成了转型期我国行政审批制度变迁的外部动力。
关键词: 行政审批; 制度环境; 经济; 政治和法律; 社会主义意识形态
中图分类号: D63 文献标识码:A 文章编号: 1673-9973(2010)03-0005-04
The Analysis of the Institutional Environment
of the AdministrativeApproval System in Transitional Period in China
PAN Xiu-zhen
(College of Politics and Public Administration ,Guangxi Normal University, Guilin 541004,China)
Abstract: The administrative approval system in transitional period in china is not an easy inner system reform in the administrative system but a reform in the bind and need of the external institutional environment, and retroact to the institutional environment. The administrative approval system in transitional period in china is in the particular economy, politics, law and social environment, which constructs the restricted condition of the changes of it. In the background of the changes in the system, which contains the transition from planned economic system to market economic system, the international background of the economic globalization, china"s entry to WTO, the development and proliferation of the information technology, changes of political and legal environment and the development of socialist ideology construct the eternal enforce of the administrative approval system in china.
Key words: administrative approval; institutional environment; economy; politics and law; socialist ideology
制度环境是“一系列用来建设生产、交换与分配基础的基本的政治、社会和法律基础规则。”[1]作为引起制度非均衡的外部因素,制度环境是制度分析中的重要因素。制度环境是一个社会最基本的制度规则,是决定其他社会制度安排的基础性制度。具体的制度安排总是“镶嵌”在一定的制度结构和环境之中的。在现实生活中,制度环境总是动态的,制度环境的变化影响着其中的具体制度安排,促进或者制约着具体制度安排功能的发挥,进而约束着利益主体获取“外部利润”的程度;而具体制度变迁又不断地改变着它所处的制度环境,使制度环境所包含的要素内容发生变化。制度变迁与制度环境是双向互动的。转型期中国行政审批制度变迁也不是简单的行政体系内部制度变革,而是在一定的外部制度环境的约束和要求下进行的,并且对其身处的制度环境起反作用。转型期中国行政审批制度变迁处于特定的经济、政治和法律、社会环境之中,这些环境因素构成转型期中国行政审批制度变迁的外在约束条件。
一、转型期我国行政审批制度变迁所处的经济环境
(一)经济体制的转型
著名的转型经济学家热若尔.罗兰指出:“转型是大规模的制度变迁过程,而制度变迁是一个复杂的动态系统,它既包括政治,政治约束决定了转型的策略;还包括市场,市场影响资源配置;更包括企业本身。”经济体制转型是我国行政审批制度改革所面临的制度环境之一。新中国成立之后,我国选择了完全排斥市场的计划经济体制,政府计划成为国民经济运行和企业经营活动的唯一准绳。在计划经济体制下,全部的经济、政治和社会事务都纳入政府的行政审批之中,行政审批是政府管理经济和社会的一种方式和手段。十一届三中全会以后,中国进入了转型期——由计划经济体制向市场经济体制的转型,市场机制作为资源配置的另一种方式被引入经济活动中,经济基础决定上层建筑。随着国家采取市场化的改革战略,作为上层建筑组成部分的政府资源配置方式——行政审批制度也相应地发生变化,由计划——全面的审批转为部分审批。政府与市场作为资源配置方式发生了此消彼长的变化,即政府干预逐渐让步,慢慢地淡出;市场调节逐步进入,占据越来越多的领域。尽管如此,这种变化是以适应市场经济体制改革的要求而进行的,是在由计划经济向市场经济转变的外部制度约束和要求的背景下进行的。
经济转轨对我国行政审批制度变迁的影响表现在以下几个方面:
1. 社会结构变化的影响。经济体制的转轨导致社会结构发生一系列深刻的变化,中国正在由以往单一的社会结构向相对多元的社会结构演进。党的十六大报告指出“我国社会阶层构成发生了新的变化”,出现了“民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业者等社会阶层,”并强调“这种变化还会继续下去。”社会结构的变化是使利益主体多元化,并且由于转型使各利益主体在社会中的相对位置发生了新的排列组合。利益主体多元化为中国经济社会注入了新的活力,同时多元利益主体的存在是利益冲突出现的前提条件,也引发了复杂的利益冲突。利益冲突对加剧转型期我国行政审批制度改革的复杂性和曲折性,对我国行政审批制度改革产生了深远的影响。
2. 经济体制改革的性质约束。由于我国经济体制改革的渐进性质所决定,行政审批制度变迁也是渐进的。到目前为止,这种变化并未突破计划经济体制的框架,转型期行政审批作为政府资源配置方式仍然具有计划经济体制时期的惯性,由于规范市场活动的法律法规还极不健全,存在许多缺口,各级政府又设定了大量的行政审批进行管理。随着社会主义市场经济制度的逐步建立与完善,现行的行政审批制度影响了资源配置另一方式——市场机制的建立及其作用的发挥。因此,自上世纪80年代以来,与渐进的经济体制改革相伴,中国进行了持续渐进的政府资源配置制度的改革——行政审批制度改革。所以,市场化的经济体制改革改变了行政审批的制度环境,由计划经济体制向市场经济体制转型是我国行政审批制度所处的制度环境之一。
3. 社会主义市场经济体制的约束。转轨时期随着计划经济体制的逐步瓦解,社会主义市场经济体制的逐步确立,计划与市场这两种资源配置方式在经济中的重要性发生了此消彼长的变化,社会主义经济运行由传统的计划经济体制下的集中决策、集中生产和统一分配转为市场经济体制下部分领域的分散决策、分散生产以及以市场为基础的自由交换;同时,由于转型期经济体制是不完全的市场经济,虽然政府计划作为资源配置的方式已基本取消,但市场机制在资源配置中并未发挥基础性作用,行政权力对重要资源的分配和控制依然存在,政府管理经济和社会的方式和手段并未发生根本性改变。行政审批不像西方国家那样作为一种矫正“市场失灵”的手段而存在,而是作为政府管理经济和社会的方式在某些领域长期起作用。市场经济客观上要求政府对社会经济生活由直接管制转为间接治理,由微观规制转为宏观调控,政府职能的重心是创建公平竞争的市场环境,明晰界定和保护产权。而不完全市场经济体制又决定了政府在资源配置中的重要作用。所以说,行政审批制度改革是在转型期我国社会主义市场经济体制的框架下进行的,受到转型期我国经济体制性质的约束。
(二)经济全球化及中国加入WTO的现实情势
“全球化是指跨国商品和服务交易及国际资本流动规模和形式的增加,以及技术的广泛迅速传播使世界各国经济的相互依赖性增强。”[2]这是迄今为止较为权威的定义。在经济全球化的背景下,各种资源在全球范围内流动和整合更为方便快捷,一国的自然禀赋不再是其生产力的决定性因素,制度在全球化条件下国与国之间的竞争中的重要性凸显出来,如果说资本、土地、人才、技术等是经济发展的“硬件”,那么制度则是经济发展的“软件”。作为资源配置制度之一的行政审批制度更是重中之重。经济全球化是世纪之交世界经济发展的大趋势,作为21世纪世界经济发展的基本外部环境,它是一种公共物品,将世界各国、各地区和各种微观经济主体都纳入了全球化的制度框架之中,从而对世界范围内的制度变迁产生了显著和深远的影响。
1. 经济全球化使转型期我国行政审批制度环境发生了根本变化,对现行行政审批制度造成巨大的冲击。胡象明教授指出经济全球化背景下中国行政管理面临着十大挑战——对“物本行政”的挑战、对“全能行政”的挑战、对“经验行政”的挑战、对“低效”行政的挑战、对“管制行政”的挑战、对“暗箱行政”的挑战、对“人治行政”的挑战、对“缺信行政”的挑战、对“轻责行政”的挑战、对“非廉行政”的挑战。[3]作为行政管理重要组成部分的行政审批也同样面临着这些挑战。转轨国家政府基于本国利益和战略地位的考量,在世界经济一体化的过程中,为应对国内市场的开放、生产要素的流动和跨国公司的大量涌入,必然要放松政府的微观规制,从而产生了行政审批制度变迁的需求。经济全球化使行政审批制度体系面临着巨大的外部冲击,行政审批制度在巨大的制度环境变化中产生了制度变迁的迫切需求。
2.经济全球化加快了知识更新和信息的获取速度,从而提高转型期我国行政审批制度变迁中制度供给的能力。在经济全球化条件下,知识和信息成为生产要素的重要组成部分。同时,知识增长和更新的速度大大加快,信息的搜寻和获得更为便捷,这两方面都可以促进人们在学习过程中提高制度供给的能力。
3. 经济全球化对我国传统文化、价值观和意识形态产生巨大影响,并进而影响行政审批制度变迁各行为主体的效用函数、目标取向和行为选择。全球化加速了全球范围内价值观、意识形态的流动与融合,使作为行政审批制度思想和观念基础的非正式制度发生了重大的变化。在经济全球化的制度环境中,伴随着全球文化、价值观和意识形态的交融,利益观念、市场观、公平观、竞争与合作精神、民主意识、效率观、全球观等已广为国人所接受,这些观念与中国传统道德观融合在一起,潜移默化到各行为主体的信仰和理念之中,成为他们确立各自效用函数和目标取向的指导体系,并进而影响行政审批制度变迁中各利益主体的行为选择和博弈策略的运用。
4. 经济全球化浪潮中国际规制改革的潮流对我国行政审批制度改革产生了强烈的“示范效应”。我国行政审批制度改革是在全世界范围内的放松规制浪潮中进行的。自20世纪70年代末80年代初以来,以英美为首的西方发达市场经济国家纷纷进行了以放松规制为主要内容的政府规制改革,以形成有效的市场竞争。这些国家在不同程度上引入了竞争,基本上形成了有效竞争的格局,增加了产品和服务的供给,提高了资源配置的效率,降低产品和服务的价格,提高了质量,增加了消费者剩余,改善了社会福利。总之,国际上发生政府规制的改革及其对经济增长的积极影响对我国行政审批制度改革产生了强烈的“示范效应”,为我国行政审批制度改革的推进提供了许多有益的知识和可资借鉴的宝贵经验。
5. 中国加入WTO的现实情势。2001年12月11日,经过多年的努力中国加入了WTO,成为世界贸易组织的正式成员。这意味着中国在更大的范围和更深的程度上融入了全球经济一体化之中。为符合WTO对其成员国的“完全市场经济国家”的要求,我国政府审批方面面临着许多新课题:一些领域准入的放松使得市场主体多元化,如何规制不同所有制、不同国籍的微观市场主体的行为?我国政府应当采取哪些既不违背WTO规则又有利于民族企业生产和发展的审批政策和手段?面对着国际分工和生产格局的大调整,发达国家将越来越多的资源密集型、高污染高排放产业向发展中国家转移,我国政府面临着更大的环境保护压力,如何加强环境规制更是刻不容缓的问题。
可以说,中国加入WTO的漫长征程表征着行政审批制度的演进与变迁。为符合WTO规则的要求,中国政府在行政审批体制上做了持续的改革,使行政审批制度由“计划管制”向“市场规制”的逻辑演进。但这只是一个开始,我国行政审批制度与WTO规则之间还存在许多间隙,为使我国行政审批制度符合WTO的非歧视原则、自由贸易原则和公平竞争原则,必须改革我国行政审批制度中由计划经济体制延续下来的、不符合WTO规则的部分,使经济全球化背景下我国行政审批制度由“官本位”转向“社会本位”、由“计划管制”转为“市场规制”、由“命令——控制”转为“成本——收益”权衡。也就是说,经济全球化和WTO规则仍然对今后我国行政审批制度改革产生不可忽视的影响。
(三)信息技术的发展和普及
技术的变化对改变原有制度结构中的利益分配有着显著的影响。科学技术是第一生产力,马克思主义制度变迁理论指出了生产力的发展是制度变迁的动力,而作为生产力核心内容的技术条件的改变也必然带来相应的制度变迁。新制度经济学也认为技术变迁通过产生规模报酬递增、降低制度的运行成本而改变一项制度安排的成本收益对比,从而产生制度变迁。
一方面,互联网的普及、电子计算机的发展,使信息搜寻和传递的成本大大降低,并且可以改变行政审批制度的运行方式,使网上审批等新的行政审批方式成为现实,节约了交易成本。为行政审批制度的高效运行提供了技术支持。另一方面,信息技术的推广和普及使得自然垄断的边界发生了变化,使原来的行政审批范围、政策、方式和手段失去了现实必要性,为行政审批制度改革提供了现实基础。
二、转型期我国行政审批制度变迁所处的政治和法律环境
到目前为止,作为行政体制改革的上部——政治体制改革并未启动,但这并不意味着我们不重视为改革创造必要的政治条件,更不表明在改革中可以忽略政治因素的约束。我国的经济体制改革是一种增量改革,也即渐进改革,这一点在学术界似乎已达成共识。与此相对应,政治领域进行的也是增量改革,“改革开放后中国政治的最重要发展,就是中国正在走上一条增量民主的道路”。[4]经济领域的市场化和政治领域的民主化是改革开放以来我国取得的显著成就。在政治体制方面,显著的变化体现在以下几方面:
(一)政治民主程度的提高
改革开放以来,国家丰富了民主的形式,增加了公民政治参与的途径和机会,公民享有的权利空间扩展了。公民享有言论、择业、迁徙等方面的自由,可以依法参与民主选举和民主监督,承认利益主体的利益并使社会利益主体的逐利行为合法化。经济改革培育出了多元的利益主体,并且不同利益主体之间的利益实现更加依赖于自身。在这种背景下,原来在计划经济体制中表现为“自在的”利益群体日益变成“自为的”利益集团;各利益集团的成员意识到团体利益的相通性,并且越来越以联合、协作的方式表达自己的利益诉求,可以说这正是政治领域增量改革的成果,增量改革所推动的政治民主化和法治化使社会利益主体有了各自利益追求的政治基础和社会条件,而利益主体间的利益冲突的存在及其相互作用主导着行政审批制度变迁的过程,决定了行政审批制度变迁的方向、范围、形式、速度、深度和战略选择,构成了行政审批制度变迁的主题。
(二)法制的完善和法治环境的初步建设
法律制度作为规范人们行为的基本规范,决定了人们的行为选择,任何个人或组织都必须在法律所界定的框架内活动。因此法律制度是其他具体制度安排的关键性制度环境之一。法律制度是行政审批制度改革的依据,它界定了行政审批制度改革的基本范围和方向,影响并制约着行政审批制度改革的成本,作为行政体制改革有机组成部分的行政审批制度改革是在既有的法律框架下进行的,法律制度的保护对行政审批制度变迁产生不可忽视的影响。改革开放以来,为适应市场经济体制的要求,我国法律制度也一直处于动态的变迁之中,其中与行政审批制度变迁密切关联的法律制度变化有基础性法律制度——宪法的修正以及《行政许可法》的出台。
1. 宪法的修正。1988年4月12日,七届全国人大一次会议通过第一个宪法修正案,宪法第十一条增加了关于私营经济的内容。“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展,私营经济是社会主义公有制的补充,国家保护私营经济的合法的权利和利益,对私营经济实行引导、管理和监督。”1993年3月29日,八届全国人大一次会议通过第二个宪法修正案,明确社会主义初级阶段理论和有中国特色的社会主义理论,指出要坚持改革开放。1999年3月15日,九届全国人大二次会议通过第三个宪法修正案,明确了邓小平理论的指导地位和发展社会主义市场经济。2004年3月14日,十届全国人大二次会议通过的第四次宪法修正案,“公民合法的私有财产不受侵犯”、“鼓励、支持和引导非公经济发展”、“尊重和保护人权”等内容写入宪法。我国曾先后四次对现行的1982年宪法进行了修改,非公经济获得了与公有制经济相同的宪法地位,如果说1988年宪法修正对私营经济采取的是一种“允许”式的容忍态度,那么如今已发展到“支持、鼓励和引导”,由原来的消极态度转为现在的积极态度。也就是在宪法层次上确定了不同经济主体相同的法律地位。私有产权第一次写入宪法,使其从原来的一种民事权利上升为一种宪法权利。人权入宪等都彰显了我国在宪法制度层面的变化,这些变化对于行政审批制度改革有着不可忽视的潜在影响。
2. 依法治国和依法行政的法律制度的建设。根据中国共产党提出的依法治国、建设社会主义法治国家的方略和目标任务,国家大力推进为落实依法行政要求的法律制度建设。上世纪90年代以来,我国陆续颁布实施了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》、《行政处罚法》等旨在规范政府行为的法律。2004年7月1日又实施《行政许可法》,2006年1月1日实施《中华人民共和国公务员法》。上述一系列法律制度的实施构成了目前我国行政审批制度运行的重要法律制度框架。尤其是《行政许可法》的颁布实施对行政审批制度改革意义重大。《行政许可法》是上一阶段行政审批制度改革的重要成果,又是下一阶段我国行政审批制度改革的初始制度条件。2003年8月27日,国务院颁布实施《中华人民共和国行政许可法》,并于2004年7月1日实施。《行政许可法》对行政审批的设定、实施机构、审批程序、审批费用、监督检查、审批责任等方面作出了规定,结束了以往行政审批无法可依的局面,是我国行政审批制度改革的一项重要成果,将改革开放以来我国在行政审批制度改革方面取得的经验、成就以法律的形式固定下来,将国家在行政审批改革方面的政策上升至法律形式,使之更具有稳定性、持久性和权威性。《行政许可法》构筑了我国行政审批制度改革的法律框架,是今后我国行政审批制度改革的依据和准绳,《行政许可法》的颁布和实施构筑我国行政审批制度改革的法律环境,设定了今后很长一段时期内我国行政审批制度改革的初始条件。
三、转型期我国行政审批制度变迁所处的社会环境
传统的社会主义意识形态认为,社会主义国家人民的利益高度一致,价值观也是集体主义取向,即个人利益服从组织利益、局部利益服从全局利益。它强调集体主义和政府计划,倡导大公无私,反对个体主义和自由主义。因此,在计划经济年代,代表着“局部”、“狭隘”的个人利益和团体利益得不到承认,也不允许存在和发展。这种意识形态是建立在计划经济体制下的单一性社会之上的。改革开放以来,我国选择了市场经济的发展道路,市场经济是利益驱动的经济,其本质和核心是强调个人和集团追求合法利益的正当性,传统的社会主义意识形态理论在改革开放和市场经济的环境下面临着许多挑战。以邓小平为首的中国共产党领导人对传统的社会主义意识形态进行不断的创新。如在改革开放初期,邓小平就提出了管理有“二重性”,社会主义国家可以向西方国家学习先进的管理经验。还指出“说市场经济只存在于资本主义社会,只有资本主义的市场经济,这肯定是不正确的。”[5]1992年小平同志在南巡讲话中指出,“计划多一点还是市场多一点,不是社会主义与资本主义的本质区别”,[6]从而最终突破了计划经济是社会主义,市场经济是资本主义的思想束缚,走出了“姓资”和“姓社”的争论,重新认识了社会主义本质,修正了市场经济属于资本主义,计划经济才是社会主义的传统社会主义意识形态,指出了计划和市场都是社会主义市场经济的组成部分。党中央依法治国、加强执政党建设和反腐败等新时期社会主义主流意识形态的倡导,为我国建立社会主义市场经济体制进行了思想革命。还有社会主义利益观的形成和发展,使人们对利益有了全新的认识。在计划经济时代,人们的意识形态是政治的、伦理的或宗教的,市场经济条件下意识形态加入了利益因素。人们在观念上承认利益存在的合理性并积极追求自身利益,与此同时,政治、伦理、宗教等因素的作用弱化。社会主义意识形态承认利益的合理性并保护利益追求的合法行为,人们合理合法的利益追求在现有的政治体制和意识形态范围内得到认可。
可以说,中国渐进改革30年来,每迈出重大的一步都是以对传统社会主义意识形态的创新为先导的。社会主义意识形态的创新促使利益主体利益意识的觉醒,人们不再羞于谈“利”,而是公开、大胆地追求各自的利益。社会主义意识形态的创新一方面影响着行政审批制度改革中各利益主体的预期成本——收益对比,从而影响着对新制度的需求;另一方面也影响着作为制度供给主体的决策者和执行者的制度供给的意愿和能力。
总之,由计划经济体制向市场经济体制转型、经济全球化的国际大背景及我国加入WTO的现实情势、信息技术的发展和普及、政治和法律环境的变化、社会主义意识形态的发展等方面制度环境的变化构成了转型期我国行政审批制度变迁的外部动力。
参考文献:
[1]L.E戴维斯,D.C.诺斯.制度变迁的理论:概念与原因[C]//财产权利与制度变迁,上海:三联书店,上海人民出版社,1994:271.
[2]国际货币基金组织.世界经济展望[M].北京:中国金融出版社,1997:45.
[3]胡象明.全球化背景下中国行政管理面临的十大挑战[J].探索,2006,(1).
[4]俞可平.增量民主与善治[M].北京:社会科学文献出版社,2005:137-138.
[5]邓小平文选:第2卷[M].北京:人民出版社,1994:236.
[6]邓小平文选:第3卷[M].北京:人民出版社,1993:373.
[责任编辑:任山庆校对:叶慧娟]
