摘 要 为使中国的计划生育工作适合我国国情的发展，以《人口与计划生育法》于2002年9月1日正式颁布实施为标志，使中国的计划生育基本国策以法律的形式得到确立，这是中国计划生育工作的第一个里程碑。把国策上升到国家的法律地位，是理论上的概括和实践上的升华。《人口与计划生育法》的出台，第一次以国家法律的形式确立了中国特色社会主义人口与计划生育基本国策的地位、法律依据和行为准则，每个公民责无旁贷要学习、宣传、贯彻好《人口与计划生育法》的实施细则。
关键词 计划生育 国策 国法 历史转变
作者简介：洪爱华，新疆财经大学。
中图分类号：C915 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）05-176-03
我国的人口问题是新中国成立时期面临的重大问题，是阻碍我国社会主义初期阶段可持续发展的关键因素。中国共产党在革命建设和改革的80多年的历程中，坚持以马克思主义人口理论为指导，认真分析和解决中国的人口与发展问题，把实行计划生育确定为必须长期坚持的基本国策。经过全国人民30多年的艰苦努力，在20世纪90年代末，人口出生率进入了稳定低生育水平的新时期，提高了整个社会生产力的生产类型，并且起到历史性的转变作用。我国人口和计划生育工作的成功实践，对于提升整个社会生产力的发展，普遍提高人民生活水平具有不可或缺的重要意义。
我国是世界上人口最多的国家。截止2014年年底中国大陆总人口13.67282亿人，目前，仍然是世界上人口最多的国家之一。
我国对人口和计划生育的认识，是经历了一个漫长的过程，其中有曲折、有反复、有教训。
一、计划生育基本国策的确立，是第一个里程碑
一九八二年九月，党的“十二大”报告中指出：实行计划生育，是我国的一项基本国策。这标志着党对我国社会主义初级阶段人口问题的认识到了一个前所未有的新高度，是一个重要的里程碑。 首先，是国家人口观的确立。1970年和1973年周恩来总理提出：“人口增长要和国家经济的发展相适应”、“计划生育属于国家计划范围，不是卫生问题，而是计划问题”。1973年国家提出“晚、稀、少”计划生育政策，由于相关政策不配套，加之地域、经济发展的极不平衡，在计划生育政策的落实上存在不少问题，比如城市独生子女政策、婚假、产假、奖励、惩罚等都是在“政策”层面做文章是行政性手段，而没有进行立法。2002年国家正式颁布了《人口与计划生育法》，无论从认识层面，还是推行力度层面都有了一个前所未有的飞跃。 其次是生育观念的转变。中国因长期封建社会的影响和相对落后的社会生产水平，形成了“不孝有三，无后为大”、“多子多福”、“重男轻女”等生育观念及相应的生育习惯与行为，应当说既有“养儿防老”的物质利益因素，也有“传宗接代”生儿育女是人生圆满的成就感因素。 经过近40年的努力，人们的生育观念已有了巨大的进步，一是认识到了生育不仅是个人或一家一户的私事，而是社会行为。根据国家和社会的需要，作为社会的人，有责任、有义务实行计划生育;二是基本上改变了“重男轻女”的旧观念，树立 “男女平等”、“生男生女都一样”的新观念;三是人们越来越看重下一代素质的提高，即使是广大的农村，也都普遍树立了晚婚晚育，少生优生，培养健康、聪明、高素质后代的思想，这是中国特色社会主义生育观念的转变。
第三是妇女地位的提高。新中国的成立，预示着一个新社会的建立、新时代的开始、新制度的实施。宋庆龄、邓颖超、蔡畅、吴仪、刘廷东等一代中国妇女杰出人士进入党和国家领导岗位。截止2012年年底，全国有女党员2026.9万名，占党员总数的23.8%;中共十八大女代表比例为23.0%，比十七大提高了解2.7个人百分点。31个省（区、市）建立村、社区“妇女之家”67.6万个。已有27个省（区、市）争取政府为社区妇联购买公益岗位近2.2万个 ;2800多个区县开通12338妇女维权服务热线，这都是党中央对妇女地位的提高。70多岁高龄的具有“西部瓜王”之称的女科研家吴明珠作为新疆第一代院士，有力地证明新中国妇女地位的提高。伴随者改革开放，中国女企业家群体开始出现并不断壮大，现已占到企业家总数的四分之一，在国家经济发展中起到重要的作用。通过多年教育，改变了对妇女的歧视和偏见，从古代的“妇女无才便是德”到“妇女能顶半边天”，从“不孝有三，无后为大”到“生男生女都一样”是对女性认识上的升华，也是中国古代文明社会向中国现代文明社会进化的表现。这个变化印证了马克思对女性那句精辟的概述：“社会的进步可以用女性的社会地位来精确地衡量，在任何一个时期，没有妇女在发展的各个方面和社会、经济、文化、政治生活领域的全面和平等的参与，人类的可持续发展是不可能的”。
尤其是21世纪以来。我区广大妇女的教育、健康、就业有了长足的进步。首先是受教育方面：截止2013年底我区大中专院校女生占在校生总数的55.14%，比1998年提高434个百分点。在校女博士522人，比上一年增加了1129百分点，在校女研究生9691人，占在校研究生的57.46%，比1998年提高了8.4个百分点。普通女中学生占在校生的50.78%。其次是保健：从2002年我区女性卫生保健，基本实现了人人享有初级的卫生保健服务，开始建立以财政筹资为主的新型农村合作医疗制度稳步推进，已经形成具有很强生命力的制度机制和框架运行。2009年，我国政府作出了如何深化医疗卫生体制改革的重大战略部署，根据《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》和《自治区党委、人民政府关于贯彻<中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定>意见》的精神， 2003年，自治区正式启动了新型农牧区合作医疗试点工作，到2013年城镇基本医疗保险达到629.15万人，比上年增加了百分之三点九，社区、乡镇、卫生服务站工作已成为缓解社区居民看病远、费用高、就医难的重要渠道之一。目前，全区89个县 （市、区）已全部开展此项工作，基本上覆盖了农牧区居住地人口1005.39万人，已达 947. 93万参合人数，参合率达94.28%，具备了以县、乡镇为规模100%的目标，形成了农牧民看病补偿受益、农村医疗卫生机构服务能力增强、党和政府深入民心的“多赢”局面。
它既显示了中国农村医疗保障体系的特点，也体现了农村社区医疗制度初步完整结合，它为农牧民提供了比较全面的系列服务渠道。如已婚育龄妇女孕期的保健咨询、婴幼儿的计划免疫、计划生育、生殖健康、以及一般疾病的治疗，不仅对开展预防为主，防治结合的方针 开启了新举措，还对开展各种预防工作，如：食品卫生、爱国卫生、流行病病情监测等工作，对保障社区、乡镇广大农牧民的健康起到了重要的推进作用。尤其是孕产妇死亡率的下降。再次是晚婚晚育：女性初婚年龄从1970年的18.8岁提高到2002年的25.57岁，己婚育龄妇女平均综合避孕率达到78%。这种文明婚育观念的升华，使越来越多的人自觉实行计划生育。第四是在管理中：有绝大多数女性从家的狭小空间走出来，参与到国家和社会事务的管理中。据了解，目前我区女干部有30.86万人，占干部总人数的46.5%，县处级女干部2278人比1998年提高了76%，女性就业率从2002年的701.49万人增加到了2012年的1163.29万人。这些铁的事实验证了1994年开罗人口与发展大会通过的《行动纲领》承认妇女权利是改善所有人的生活质量的关键。也验证了马克思那句结论性的话。更验证了《人口与计划生育法》立法是中国解放事业的必然结果。
二、《人口与计划生育法》是基本国策的理论概括和实践的升华
2002年9月1日《人口与计划生育法》的正式实施，把“国策”上升到“国法”的法律地位，是理论上的概括和实践上的升华。
（一） 进入了依法管理，依法行政的法制行列
《人口与计划生育法》的颁布，充分体现了党中央高度重视人口与计生工作的重要性和必要性，也体现了全党全社会的共同意志，填补了国家在人口与计划生育立法领域的一项空白。邓小平同志早在1979年就提出“人口增长要控制，应该立法”。1998年底，经党中央批准《人口与计划生育法》历经三年多的深入调研和反复研究论证，终于得以颁布。 法律是明确的、普遍的规范。法律是党的政策的定型化，是把已经成熟的政策通过法定程序制定为法律，上升为国家的意志，成为每一个公民都遵守的行为规范准则。使人口与计划生育工作步入依法管理，依法行政的法制化行列。
（二）实现了以行政法规，地方法规为主体的法规建设的进一步完善
《人口与计划生育法》的出台，为的是在国家管理人口事务中有法可依、违法必究，使全国各省、自治区、直辖市在人口与计划生育工作管理中，以行政法规、地方法规为主体，以地方人民政府出台的文件或条例相配套。 《宪法》第107条中指出，把计划生育列入县级以上地方各级人民政府管理本行政区域内的行政工作之中，为的是地方政府能够更好的执行原则性的规定，将计划生育的法律法规分为层次。使《人口与计划生育法》从“国策”到 “国法”有了保障，为地方政府的人口和计划生育工作创造了条件。为我们在实际工作中奠定了坚实的基础，使推进人口与计划生育法制建设得到了全面完善。
三、新举措下“国策”和“国法”的法律考验
党的十八届四中全会提出了建设中国特色的社会主义法律体系、建设社会主义法治国家，全面开展依法治国。虽然未提及计划生育基本"国策"不动摇，但是，细心的人们应该发现，我们的每一届国家领导人在任何时候都在提示，我们是一个13亿多人口的人口大国。原国务院总理温家宝说过：“我们的任何一个大数据除已13亿，就是一个很小的数据”。因此，依法治国让群众自觉自愿的依据法律规定生育才是当前的紧要。
（一）国策和来之不易的低生育水平
我国的人口数量一直受到世界的观注，第六次人口普查于2010年11月1日进行，普查得出的数据，引起了中国众多人口学及其它专家的密切关注，被外界认为是有利于推动中国人口政策的放宽调整。2010年的普查结果显示，中国内地总人口为13.71亿人;每年的平均增长率在0.57%（也就是2000-2010年）;普查显示60岁及以上老人比例为13.26%;出生人口性别比为118.06（女为100）。
这十年，从1990年至2000年的1.07%年均增长率来看，下降接近一半，幅度是有些巨大的变化。然而从人口学界的角度更看重的是“人口总和生育率”， 即平均每位已婚育龄妇女一生生育孩子的数量。在人口统计学中认为一对家庭夫妇平均生育2.1个孩子，也就是说总和生育率等于2.1时，则被视为达到生育更替水平。生育水平在更替水平以下，称为低生育水平。生育水平在更代际之间人口更替将大致均衡。在此之上，人口逐渐增加，在此之下则减少。
至此，国务院发展研究中心数位专家2013年7月4日在《中国经济报》发表文章认为，从各方统计和汇总的数据信息来看，我国的生育平均水平已经发生了明显的变化，显示一个家庭生育孩子数低于2.1的更替水平。下面是 中国六次人口普查总人口数，这里我们对表1不作评论，只对表2中的数据作些简单的比较。
表1：六次人口普查总人口数
表2：个别年份年未总人口数
表2中1971年至1998年的二十八年间，由于我国开展计划生育工作，总人口、出生率、死亡率、自然增长率均在下降，28年少生了3.96亿人，平均为每个家庭节省了6.5万亿元抚养费，为国家节省了1万亿元抚养费，共计节省抚养费7.5万亿元，相当于2000年我国全年城乡居民储蓄余额。同时还产生了多方面的社会和经济效益，促进了综合国力的提升和社会发展，人民生活水平的改善，对世界人口的稳定做出了贡献。实际上也就是基本完成了“十二五”人口总数（不含香港、澳门特别行政区和台湾省）控制在14亿以内的规划，年平均人口出生率不超过15‰，这也是党中央把计划生育确定为基本国策的最好体现。
（二）“放开二胎”对“国法”的考验
观注“放开二胎”越来越多的是坚守了"国法"的已婚育龄夫妇，然而，那些不能坚守"国法"的"人们"，在现实中他（她）们已经超越了法律。一是不少富人和名人、官员冒着被罚款的风险，已经生育了二、三胎的事实比比皆是，二是不少农村地区重男轻女的思想依然很严重（2006、2007年两年我在农村进行走访时事实也是如此）。因此，原国家人口和计划生育委员会对人口政策持不同意见并强调“十二五”期间必须坚持稳定现行生育政策不动摇是不无根据地。
有专家对“放开二胎”生育政策的担心是可取得，担心“一个足球队”、出现“父母熊熊一对，孩子熊熊一窝”、勇显“富婆富翁，明星名人”堆队。按现有13.6亿多人口，将又是一次对“国法”的严峻考验，能否执行好法律法规即是对制定政策的考验、也是对执法者的考验，同时也是对我国人口整体素质的考验。
四、宣传“国法”，执行“国策”，开创人口与计划生育工作新局面
“国法”的出台，第一次以国家法律的形式确立了中国特色社会主义人口与计划生育基本国策的地位、法律依据和行为准则，每个公民责无旁贷要学习、宣传、贯彻“国法”。
（一）认真学习，全面领会“国法”的主要内容和精神实质
与“国策”相比，“国法”站的更高，看的更远，更具权威性和强制性，其内容更加丰富，“国策”强调的是控制人口，“国法”则重点在保持有计划的人口增长和国民经济增长的协调。强调人的全面发展，旨在保持人类社会的可持续发展，特别是妇女儿童权益，如《人口与计划生育法》第22条中的条款明确规定：禁止歧视生育女婴和不孕不育的妇女，禁止用任何手端歧视、虐待、遗弃女婴;使妇女的权益得到了法律保障。从而做到人口、环境、资源、可持续发展的良性循环。
（二）运用“国法”，提高依法行政的自觉性
依法治国建设社会主义法治国家是我们追求的目标，做到依法行政，有法可依、违法必究，才能保证国家长治久安。因此，改善行政手段，提高全民族依据法律规定的自觉性，对认真执行《人口与计划生育法》具有十分重要的意义。要做好这件“天下第一难事”仅靠行政命令远远不够，还需要用法律手段加以保证，使计划生育这一光彩事业取得长效。
（三）大胆实践，勇于创新，开拓人口与计划生育工作新局面
在贯彻《人口与计划生育法》中，要加快改革步伐，把专门机构和群体参与结合起来，充分发挥学会、协会的作用，让群众自觉自愿的自己教育自己，自己管理自己。目前还要克服知难而退式的自满自足的消极影响，敢于创新，用喜闻乐见的形式对群众进行宣传教育。此外，在加强队伍建设，经费投入上也要同形势与任务相适应。
多年来，大胆实践，勇于创新，关键要有一个良好的职业道德和人品素质，从事计划生育工作的专门机构专职人员的人品素质如何，直接影响计划生育工作的成效。我们学习“国法”，首先转变的是精神状态。让我们以“十八届中央委员会第四次全体会议研究的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》”战略部署为指导，加快建设社会主义法治国家，人人都要以法为重，构筑和谐社会。常言道：国有国法，家有家规，当前社会，法律是任何一个国家立足于世界的根本，在国际社会上树立国家形象，建立自己权威的根本，每一个公民，都要以法为重。邓小平同志在1986年指出：加强法制建设，重要的是进行教育，根本问题是教育人，法制教育要从娃娃抓起，小学、中学都要进行与法治常识有关的教育。因此，做为一个中国公民有任责、有义务都应该认真学习法律知识，做一个遵纪守法的好公民。
参考文献：
[1]张维庆.新时期人口和计划生育读本.中国人口出版社.2003.
